5.2.1 政府规制的一般理论
5.2.1.1 政府规制的内涵
关于政府规制（regulation）的理解在不同的文献中表述不同，《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中的解释是指政府为控制企业的价格、销售和生产决策而采取的各种行为，如控制定价水平，规定产品和服务质量标准等。政府公开宣布，这些行动是要努力制止不充分重视社会利益的私人决策，它包括政府为改变或控制企业的经营活动而颁布的规章和法律。
我国学者余晖（1997）认为规制是指政府的许多行政机构，以治理市场失灵为己任，以法律为根据，以大量颁布法律、法规、规章、命令及裁决为手段，对微观经济主体（主要是企业）的不完全是公正的市场交易行为进行直接的控制或干预。
日本经济学家植草益从广义的角度定义规制，指出“通常意义上的规制，是指依据一定规则对构成社会的个人和构成特定经济的主体的活动进行限制的行为”。根据进行规制的主体有两种形式，把规制分为“私人规制”和“公的规制”。前者是由私人进行的规制，如私人（父母）约束私人（子女）的行为；后者由社会公共机构进行的规制，是由司法机关、行政机关以及立法机关进行的对私人以及经济主体行为的规制。
由于政府对经济主体决策意志干预程度、手段不同，政府规制分为“间接规制”和“直接规制”。间接规制不能直接干预经济主体的决策意志，其手段是通过制定法律限制不公平的竞争，完善有序竞争的市场机制。直接规制包含经济规制和社会规制，具有直接干预经济主体决策意志的特征，主要手段是发放许可证、直接制定各种法律限制。
本章涉及的政府规制主要是行政机关（以下简称政府）进行的对经济主体（特别是企业）的规制，即政府部门依据有关法规，通过许可和认可等手段，对企业的垄断和竞争、进入和推出、价格、服务的数量和质量、投资等活动及外部性行为施加影响的特殊行为。
关于政府规制的界定，还需区别政府的微观规制和宏观调控。政府的微观规制是政府职能的内在组成部分，从政府和市场主体的关系上看，政府和企业是相互作用的。规制是政企关系的组成部分。在政企关系上，既有政府的间接的宏观调控，也有政府直接对企业的规制。在市场经济中，政府参与和干预经济活动的形式是多种多样的。政府通过税收、支出方案和规制来影响市场和企业。政府也以提供公共产品和服务的形式介入和干预经济。为了实现宏观经济的增长和稳定、充分就业和分配公平，政府运用财政和货币政策在宏观经济层面上干预经济生活。可见，政府规制和宏观调控都是政府的经济行为，目的都是克服市场失灵，创造一个有利于国民经济发展的客观环境。但是，两者不能等同。从本质上讲，宏观调控是间接的、总量上的调控，同时借助于宏观经济政策作用于市场，通过改变经济参数，间接影响企业行为。而规制是直接的、各个量上的，它借助于有关法规直接作用于企业，规范、约束和限制企业的行为。所以，政府和企业成为构成现代社会的两大重要的因素，两者之间不断变化和日益复杂的关系，对经济绩效和居民生活都产生了重大影响。
5.2.1.2 市场失灵与政府规制的理由
传统经济学的理论认为，政府规制理论依据是市场失灵。市场失灵的表现形式多种多样，而政府规制就是对市场失灵的最通常的反映，即应当采取规制手段来纠正市场失灵。
（1）对垄断权力的回应。产业组织理论把固定成本和规模经济视为进入壁垒，但斯蒂格勒和鲍莫尔等人认为，真正构成进入壁垒的（人为进入壁垒除外）是“沉没成本”（sunkcose）。沉没成本的显著的特征在于其“资产专用性”。这实际是垄断力量的表现，除了人为垄断因素，更多地表现为自然垄断。在共用事业、通讯等行业内，有自然垄断成立的经济技术理由。在这些行业里，赋予特定企业的垄断的供给权，限制其他企业加入，有政策上的合理性。但如果同时赋予其收费或价格约定权，就有可能造成价格歧视、寻租等不利于资源分配效率或有损消费者利益的现象。因而有必要对此类企业实行规制，使其定价维持在社会平均成本的水平。
除了自然垄断行业以外，在寡头垄断性的产业中，跨国公司之间采取的相互观察、相互依存的寡头行为，极易造成限制产出，抬高价格的局面。而且跨国公司的“资产专用性”更强，加之在进入、退出方面的人为的障碍和产品的差异性都加强了跨国公司寡头的价格控制力，此时需要政府的价格规制。
（2）外部性的内部化。政府规制是政府直接的干预一种形式，也是使企业和消费者考虑外部成本和外溢效应的一种方式。政府规制可以使外部成本和外部收益内部化。如当一种经济行为出现外部经济时，即有第三方受益时，经济行为的当事人的个人收益小于社会收益，这在当事人的经济核算中无法表现出来。如果缺乏政府规制，在下一轮的经济活动中，当事人就会减少投资，最终导致社会总收益减少，这也就是第三方受益的社会成本。解决此类外部性问题，明晰产权和制度保证是核心。在这里，政府的规制行为体现在依据专利法和专利制度，实施知识产权保护，通过应用新技术的人向发明人付费的方式，使科技进步的收益部分内部化，使发明者个人收益与创新活动和技术应用所带来的经济效益具有较强的正相关性。同样，在存在外部不经济的情况下，也是通过某种制度安排或提供产权界定，将外部不经济转化为企业内部成本。因而，企业外部不经济的行为只能由政府干预或社会管理来解决。
（3）信息偏在的补偿。在信息不对称或信息不完全的情况下，需要政府规制，以降低获得信息的成本。政府可以采用两种规制方式，一是提供相关信息，或要求经营者提供这些信息。二是建立或实施质量标准和发放生产许可证。因为并不是所有消费者都具有评价不同产品成分所需的专业知识和技能的。
（4）风险。信息的不充分性会产生不确定性，它会给企业带来风险。如在对市场前景预测时企业不具备充分的信息，往往回避风险性大的投资。但从社会经济方面看某些应扩大投资，但又充满较大风险的事业领域，投资并没能达到社会所需的水平，造成各部门之间的投资不平衡。因此，为了使生产、交换和消费这一经济循环顺利运行，政府对具有较大风险的事业领域采取某些规制是必要的。
需要指出的是，市场失灵的存在只是为政府规制提供了必要条件，不是充分条件。政府的规制也要付出成本，可能是很高的规制成本，以致超过规制带来的收益。况且规制者也不可能掌握完全的信息，规制的政策可能是次优的，也可能出现失败。这要求规制的制度设计应该更完善。正如配尔兹曼（S。Peltzman）指出的：“市场失灵的存在不是产生规制需求的充分条件，因为取得规制的社会利益目标必需的机制不能被忽视。”
有些学者还运用经济学的基本范畴和方法分析规制的理由，指出政府规制不只是可以起到弥补和矫正市场失灵的作用，而且还在于它是整个经济体系的一个内生变量，是规制的供给和对规制的需求相互作用的结果（陈富良、万卫红，2001）。
5.2.2 跨国公司对政府规制的反应
5.2.2.1 公司利益与国家利益的冲突和协调
跨国公司与政府的关系，一直是跨国公司发展进程中的一个重要内容。跨国公司与政府的关系，经过了20世纪中期以前的单一双向关系，即跨国公司与东道国政府的关系为主；到20世纪80年代以来的两层双向关系，即跨国公司与东道国政府、跨国公司与母国政府的关系为主的两个阶段。在当今经济全球化的过程中，跨国公司的行为究竟会给国家利益的实现带来何种影响呢？
经济全球化的实现主要来自两个主体的推动：民族国家和跨国公司，两者从本质上就是国际范围内的政府与企业的关系。国家（政府）和企业是两种不同类型的组织形式，都有着自身利益的追求，且都将追求自身利益最大化作为目标。与跨国公司不同的是，政府作为国家的代理人所追求的利益可分解为经济利益、文化利益和政治利益。对政府来说，经济上总是追求一定时期国民收入的最大化、社会福利的最大化；政治上追求国家安全、国家国际地位的提高等。所以，政府的目标中不仅包含经济目标，也包含政治目标、社会目标，形成一个多重的目标体系，其目标选择的价值标准是以国家利益为前提的。
跨国公司是营利性组织，全球为中心的母公司利润最大化是其根本利益，也是其追求的目标。跨国公司通过资本和商品的跨国流动将母国与东道国联系在一起，它既是母国和东道国之间的桥梁，又是相对独立于母国和东道国之外的、具有自身特殊利益的国际关系行为主体。与国内企业不同，跨国公司在跨越国界的生产经营活动中，必然受到三方面的约束：既要迎合母国的需要，又要兼顾东道国的利益，还要遵照国际惯例。换句话说，跨国公司是在一定的约束条件下追求公司利益最大化，而不是母国利益最大化。由此可见，跨国公司和政府是两种不同的利益主体，由于追求目标的差异而导致两者之间利益上的矛盾，乃至冲突是不可避免的，由此也引发了政府与跨国公司之间的控制与反控制。
从跨国公司母国利益的立场看，跨国公司的企业战略与投资政策常常与政府的经济计划和经济政策发生矛盾，尤其是跨国公司自主决策的全球经营活动有时往往违背母国政府根据政治、经济、军事等多种因素而制定的发展目标，甚至有摆脱母国的控制的倾向。如跨国公司大规模的输出资本，使本国同行业的进一步发展面临资金储备和技术后备不足的问题；跨国公司的资本大量流入拥有廉价资源的国家和地区，大批企业迁移国外，使母国经济变得更为脆弱，甚至造成母国国民经济空洞化；跨国公司海外子公司向母国扩大出口引起母国国际收支的恶化，以及跨国公司经营会直接或间接影响国内政治力量之间的关系以及政治均衡，等等，都会促使母国政府制定政策对跨国公司进行规制。
至于对东道国，传统的一般解释是跨国公司要的是东道国的资源和市场，东道国要的是跨国公司的资金、技术和管理经验，双方可以通过平等协商制定互利互惠的合作协议，从而达到相互补充，各取所需的双赢目的。但是现在有个值得关注的发展趋势是：知识产权的全球同一性已得到各国政府的认可，以信息为基础包括创新的生产技术、营销技能、商标、公司形象、内部管理技能和新的组织结构在内的无形资产进入国际流通领域，实际上已确立了资本是无国界的。东道国不顾跨国公司带来的这一系列挑战而继续争相吸引并准许其进入，其奥妙在于跨国公司所带来的根本和长期利益，如引进国外直接投资得到的生产率提高的好处，主要缘自无形资产。而跨国公司在国外设立分公司的深层的和持久的原因也在于扩张公司的无形资产，使其创新产品以内部交易形式做到国际化。正是无形资产构成跨国公司和本土公司双方利益的交集，尽管双方有种种利益冲突，无形资产市场国际化利益却使双方长期地联系在一起，认识和充分利用这种潜力则无输方，双方将都是赢家。跨国公司的无形资产和当地经济资源相结合，并形成协同力量导致双方得益，这是完备投资环境的标志，也将激励跨国公司直接在东道国设立分公司。
尽管引进外国直接投资对东道国是有利的，然而，这并不等于追求利润的目的与促进发展两者间就可以并行不悖。跨国公司显然更关心的是前者，而东道国则更关心后者，由此影响了跨国公司与东道国之间的相互关系。跨国公司的大量介入可能会对东道国的经济独立、就业、收入分配以及政治文化等方面产生消极影响，且东道国的经济发展战略和跨国公司的全球战略之间也经常存在矛盾，所以各东道国政府一般对跨国公司实行两类规制：一类是对知识、资本和管理等要素的所有权比重的限制。如利用当地要素的比例要求、股权比例要求、禁止外资参与的部门及技术转让等要求、甚至对跨国公司的子公司实行国有化和剥夺等。另一类是对跨国公司行为的某些特定方面的限制。如申请进入时严格的审批手续；在当地筹集供货、最终产品和出口市场的控制、转移定价、利润和资本汇出的限额等。以上这些政策安排和政府行为，显然制约和影响跨国公司实现自身利益最大化的经营目标。
因此，无论是母国政府还是东道国的政府为实现国家政治经济目标对跨国公司的规制是客观存在的，这是不同的行为主体由于追求利益上的差异带来的必然结果。
5.2.2.2 跨国公司对政府规制的反应
面对政府的控制，跨国公司可选择的策略有两种：一种是约束自己的行为，使其符合政府利益和社会目标；另一种是运用政治经济等各种手段规避政府的控制，或将政府的影响降至最小。究竟跨国公司采用何种策略应对政府的规制，或者政府对跨国公司的规制在多大程度上收效，取决于两者之间的讨价还价的谈判能力。
谈判是跨国公司与政府之间的互动关系的一般形式。跨国公司从进入阶段到结束与合作和退出，都需要和政府不断的谈判。谈判的频率和深入程度取决于政府规制的程度和跨国公司对政府规制的反应程度。政府在谈判中的实力地位可以用一个相关函数模型表示：
G=C（M，RM，L，K）/D（T，MG，R，E）
其中：G表示政府的控制力；C表示对内的控制力（M——市场；RM——原材料；L——劳动力；K——资本）；D——对外依赖（T——技术水平；MG——管理技能；R——资源；E——设备）。
从公式中可以看出，政府的谈判实力G与对内控制力C成正比，而与其对外依赖关系D成反比。即政府的对内控制力越强，谈判实力越大；反之，政府对外依赖程度越大，谈判实力越小。对跨国公司而言，情况正好相反。在政府的谈判力量很强或跨国公司之间竞争激烈时，跨国公司会采取主动与政府合作或做出一些妥协，并在一定程度上采取约束公司的市场行为的策略。反之，跨国公司将利用各种方法规避政府的控制。
跨国公司可以利用对外直接投资的先后顺序，将资本投入政府干预最少、投资效率更高的国家和地区，有时甚至以采取停止新投资和撤资的方法相威胁，迫使东道国政府放宽限制的政策。跨国公司还常用转移定价的方法将企业利润转移至税收较低的国家和地区，以逃避税收高的国家政府的规制。除惯用的经济手段之外，跨国公司的特殊性还在于其政治行为也成为规避政府规制的方法。凭借自身强大的经济实力，跨国公司利用政治手段影响母国对外政策和东道国政府的决策过程，将政府的影响降到最低程度，改善自身的经营条件和投资环境。正如美国的波音公司在每生产5架商用飞机就有一架销往中国的情况下，自然对美中关系发展极为关注，并试图使美国政府采取较为积极的对华政策，延长中国的最惠国待遇。所有跨国公司的这些活动会对母国和东道国的决策过程产生影响，最终保障其全球生产利润最大化的公司利益的实现。
政府以往对跨国公司的控制，是以迫使公司采取一系列新的投资安排和经营结构以满足政府要求为主。但事实证明这种做法使政府的规制成本过高，它往往因跨国公司投资的初始意愿受到伤害而酿成跨国公司要么采取拒绝在政府的控制下投资，要么虽不放弃投资意愿，但采取改变经营形式和经营方式，从而达到规避政府控制的结果。无论何种结果都使政府原本能获得的技术、管理知识、商业经验乃至税收等收益因此而受到损害。
从20世纪80年代开始，政府对跨国公司的规制策略做了调整，即更好的采用所谓驱动型的政策。驱动型政策的实质是建立在对跨国公司内部化市场结构的正面估计，承认跨国公司拥有强大的资源优势的基础上，采取了更好的利用跨国公司对经济发展的积极作用，尽可能降低其负面影响的政策措施。各国政府对跨国公司策略上的转变，集中体现在对跨国公司的直接投资采取的日益自由化的政策上。（1）更为广泛地开放保护性或垄断性的投资行业和业务领域。跨国公司与母国和东道国之间签订的投资协议不断增加，涉及范围不断扩大。（2）采取更为地区化的政策协调。如区域性经济组织内各成员国共同遵守的政策框架。（3）投资保障和投资促进的形式多样化。这些策略和政策上的变化，表明各国政府和跨国公司之间的关系，较之过去有明显的改善，双方之间的利益冲突正在由于双方的相互需要而趋于缓和。
导致政府和跨国公司之间关系变化的根本原因，是经济全球化中跨国公司与政府地位的变化，及由此产生的政府利益和跨国公司利益关系的调整。进入20世纪90年代以来，国家经济市场化和市场经济全球化两种趋势同时发展，相互联系和相互促进，形成由国家、地区、全球三个不同层面组成的当代世界市场体系。各国在市场经济的大潮下，纷纷放松对国内经济生活的管制，以更加开放的姿态积极参加国际分工，融入世界市场，推动本国经济与世界市场的接轨。这种国际经济的大背景，为跨国公司的发展提供了绝好的时机。跨国公司在全球范围展开的直接投资，超越民族国家界限的跨国生产经营活动成为推动经济全球化的微观力量，而且使世界性的生产体系的形成成为现实。经济全球化把部分权力从国家转向市场，从政府转向企业。苏珊·斯特兰奇从其创立的安全、生产、金融和知识四种结构性权力说出发，认为跨国公司掌握了生产结构的三个关键因素，即技术、资本和销售网络，这意味着跨国企业可以同国家一道对民族和全球经济过程发号施令。尤其是在经济全球化中，经济发展是世界各国的头等大事，发展经济本身也是政治，经济的好坏成为各国领导人成败荣辱和政权能否坚持的关键，国家经济实力的强弱直接关系国家主权的完整和尊严。政府是国家的代理人，要赢得别国对其权威的承认和尊重，没有强大的经济实力是不可能的。在市场经济条件下，没有一批到国际市场上竞争的大企业，该国很难立足于世界民族之林。因此，母国政府同本国的跨国公司讨价还价，东道国政府与前来投资的跨国公司之间的权力制衡都是现代国际经济的题中应有之义。
世界经济出现的上述重大变化产生了两个方面的结果：一是不仅影响了主权国家对跨国公司行为的反应，而且还影响了政府控制这种反应的能力。跨国公司的行为与实力使其在世界政治经济中的作用与影响力日渐增大，而民族国家边界的限制作用逐渐减弱。二是导致政府对其经济和社会目标的优先性的重新评估，各国更加重视跨国公司在提高本国资源和能力的质量，增强国家竞争力方面的作用与贡献，这种态度上的变化使跨国公司与政府间的利益冲突减少，更多的是双方的相互妥协和合作。
在全球化的时代，跨国公司的经济实力与母国的政治权力相互补充，跨国公司是母国国际地位和权力影响的经济基础。当代国际社会，国际竞争力不只属于个别企业，而且构成了一国的权力基础，当最有发展潜力的企业把持具有战略意义的商品和劳务，并在国际上保持这种垄断地位时，这个企业的母国在国际上便取得了影响和左右其他国家的手段。跨国公司通过它的投资和生产经营活动使世界各地相互联系和依存度不断加深，形成你中有我，我中有你的态势，其母国的政治军事影响也就随之而扩散出去，而政治军事的扩大，又保护和巩固、扩大了跨国公司在国内外的经济技术的垄断优势，所以，跨国公司与母国在经济政治上具有明显的互补性。这一点，人们从美国政府和美国跨国公司的利益互补性上可以得出这种结论。美国的跨国公司不仅是美国主导全球经济发展的工具、政府外交政策的工具，而且还是传播美国自由思想的渠道。美国的政治霸权是建立在其压倒优势的经济技术力量之上的，而这种压倒优势的经济技术力量是由数以万计的跨国公司所提供的。美国学者吉尔平认为，跨国公司的海外直接投资是美国得以在世界上维持它相对强势的一个主要手段。无论跨国公司到发展中国家还是到发达国家投资，所到之处客观上都为政府影响和左右国际经济和政治开辟了道路。
另一方面，跨国公司自身的发展也需要母国的支持和帮助，借助于母国政府的力量，尽力使全世界向跨国公司的贸易和投资开放。发达国家的官方援助和跨国公司的国际投资和贸易有着相互促进的关系，前者从根本上说是为后者服务的。更为重要的是母国政府还制定相应的行政措施，如与东道国订立避免双重课税的规定、投资保护协定等，为本国公司在国外投资提供制度保证。
至于东道国和跨国公司的经营活动更具利益上的一致性，因此，双方的可协调性更大。各国对跨国公司的限制越来越少，如努力消除或减少各种形式的贸易和投资自由化的壁垒，发达国家的关税率已从第二次世界大战后的平均45%降到目前的不到5%，发展中国家的平均关税率也将逐渐降到12%。各国均以利用跨国公司为主、限制为辅的优惠政策，吸引跨国公司的投资，以期促进本国经济的发展。需要指出的是，跨国公司作为行为主体在追求自身利益过程中并非为所欲为，其行为要受到来自外部和内部两个方面的约束：内部约束来自公司对利润的追求，只有它的国际活动符合公司长远利益并能为此支付所需成本时，它才可能主动用其资源从事国际政治活动，否则跨国公司是不会主动介入国际政治的；跨国公司行为的外部约束来自各主权国家的法律法令，第二次世界大战后一些巨型跨国公司被驱逐出投资国的事情也屡见不鲜，这恰恰说明跨国公司的利益和政府利益之间存在矛盾。
总之，在经济全球化进程中，跨国公司利益和国家利益的矛盾和冲突仍然是存在的，但更多的时候双方在利益上是相互补充的。跨国公司和国家间利益冲突正在由双方相互需要和妥协当中趋向缓和，政府和跨国公司之间的冲突减少，而合作则在增多。
5.2.3 跨国公司与政府的政策
跨国公司政策是政府政策的组成部分。当跨国公司的经营活动超出了市场竞争规则而出现不完全竞争、外部性、信息偏在等情况时，政府必然要制定一系列政策、法规和制度，对经济进行有效的干预。政府对跨国公司的干预，包括对效率、公平和主权的干预。在特定条件下，东道国政府对跨国公司的干预和管理，当作促进政治上、经济上进一步独立的手段。实质上，政府对跨国公司的规制政策是对效率、公平和主权的综合反映，取决于一国政府对效率、公平和主权三大目标的重视程度。一项有效的跨国公司政策应具备以下特征：
（1）灵活性。应该根据世界政治经济环境的变化和国内经济发展的状况及时调整跨国公司政策，只有能及时和正确反映国内外经济政治条件的变化的跨国公司政策才有较强的适应性，从而提高政策的有效性。
（2）公开性。政策的公开性和透明度越高，东道国、母国和跨国公司从中获得的收益就越大。增加跨国公司政策的透明度是提高政府与跨国公司合作机会和获得成效的必要条件。
（3）效率性。制定跨国公司政策是一项复杂的系统工程，涉及许多政府部门的管理和协调。提高政府工作效率，减少管理的中间层次和主管部门的单一化是提高政策制定效率和实施效率的有效方法。
发达国家一般作为跨国公司的母国，发展中国家一般是作为东道国，两类国家的跨国公司政策显然有别。由于东道国与跨国公司之间的特殊关系，有助于理解跨国公司政策的范围和程度，所以，我们更关注东道国的跨国公司政策。如前所述，跨国公司与东道国之间既有相互利用彼此的优势，实现合作的一面，又有两者之间在发展目标上存在冲突的一面。它们之间是合作与竞争的关系，这种关系反映在东道国的跨国公司政策中。
A和B两个圈分别代表跨国公司和东道国，两个圈的大小取决于跨国公司和东道国各自的优势，即A圈的大小取决于跨国公司特有的资本、技术、管理等要素和规模经济的优势。B圈的大小取决于东道国的区位优势、国家竞争力和选择机会。图中的两圈交叉部分代表跨国公司和东道国合作的潜在利益。图中两个圈的阴影部分代表跨国公司与东道国所掌握的替代能力，说明跨国公司与东道国的合作所带来的效率不应低于跨国公司与东道国各自与其他合作所带来的利益。
跨国公司与东道国的关系，对于制定跨国公司政策的启示在于：第一，决定跨国公司和东道国进行合作的主要因素是各自拥有的优势，东道国能否对跨国公司的投资有吸引力，跨国公司政策只是其中的一个因素，除此之外，还取决于其他一系列的因素，主要是增长要素的积累以及市场规模、基础设施、生产经营环境等投资环境因素；第二，跨国公司和东道国的关系又一次表明了，对外直接投资对东道国的影响是正效应和负效应两方面的统一，跨国公司规制政策的目的就是要尽可能的降低对外直接投资的负效应，利用跨国公司的优势为本国经济的发展服务；第三，一国政府对跨国公司的管理和规制是有限度的，它要受到其他国家跨国公司政策的影响和制约，同时也受国际政治经济环境和国内经济条件的制约；第四，政府规制跨国公司行为的根本目的是克服市场失灵和纠正市场扭曲，促进市场竞争，提高经济效率。如果在制定和实施跨国公司政策中，无助于促进市场竞争，不能纠正经营活动后果的偏差和不公，无助于维护国家主权和尊严，这是政府规制的失败。政府规制失败不但没有克服市场失灵，还会造成新的市场扭曲。
