所谓政府或有负债的效应，即政府或有负债对经济的影响，是政府或有负债理论研究的重要内容。由于人们对政府负债的认识遵循了从国债到或有负债的过程，因此对于政府的债务效应也经历了从国债的效应到或有负债效应的嬗变。
政府或有负债效应：一个分析综述
如同我们在第一章第三节“相关研究的文献综述”中所提及的那样，在20世纪70年代以前，对政府负债的研究主要是从财政的角度来进行的。政府负债的外延主要是国债，对国债效应的评价比较有代表性的理论学派主要有三个：早期古典学派、新古典学派和凯恩斯学派。早期古典学派中又有两个分支：国债有害论和李嘉图等价学派。以亚当·斯密为代表的国债有害论认为，发行国债对整个经济的负面效应颇大：国债发行规模过大，未清偿国债余额过多，将会给未来经济带来沉重的负担；国债的流通可能会将资源排挤出商业领域；国债的偿还还有可能引发财政危机乃至金融危机。因此，该学派对国债的发行持否定态度，反对政府举债。李嘉图学派则认为公债是一种“延迟的税收”，在政府支出既定的条件下，消费者一生的预算约束，不会因为政府融资方式的改变而改变。因而，居民消费以及与消费紧密相关的其他宏观经济变量，不会因为增发国债而改变。由此，李嘉图学派认为国债是“中性”的，这一命题被布坎南（Buchanan，1976）称为“李嘉图等价定理”。不过，巴罗（Barro，1974）以及比特和托宾（Buiter and Tobin，1978）等学者的研究表明，“李嘉图等价定理”所需要的前提条件是非常严格的，而这些前提条件在现实生活中并不可能完全具备。因此，“李嘉图等价定理”并不能用来评判现实中国债的经济影响。新古典学派在以个人有限寿命但近乎有远见和理性及市场是出清的假设下，也认为国债对宏观经济有负面效应。而凯恩斯学派则认为，国债是居民的净财富，即使国债不是居民的净财富，由于存在“公债幻觉”，居民购买国债，也认为自己的收入增加了；与此同时，税收的减少，也会使消费者的可支配性收入增加。这两方面的作用会使居民增加消费，而消费的增加会产生一系列的作用。由此，凯恩斯学派认为，国债是非“中性”的，其能够在经济紧缩的时候增加产出。
20世纪70年代以后，对政府负债的研究不再仅仅限于财政角度，许多学者更侧重于从金融的角度来探讨国债对经济以及整个金融市场的影响。由于他们把公债视为金融市场上的一种重要的金融资产，更多专注于公债微观市场结构方面的研究，因此，宏观方面的研究比较薄弱。
以前学者所做的工作主要集中于对国债效应的研究，随着人们对政府隐性及或有负债认识的不断深入，对政府负债效应的分析也慢慢转向对或有负债效应的分析。在国外的相关文献中，大部分学者是围绕着隐性、或有赤字来展开的。如布迪娜和弗恩伯根（Budina and Wijnbergen，2000）在讨论赤字、债务和通货膨胀的关系时，认为当计算公共部门赤字的时候需要对公共部门有一个正确的定义，如果加上地方政府赤字和中央银行的准财政赤字这些中央政府承担的或有赤字，那么就能解释赤字对通货膨胀的影响了，因此，这些隐性、或有的赤字对货币政策的制定和实施具有重要的影响。而卡洛斯和米舍尔（2001）在研究赤字与货币危机的关系时认为，虽然近年来，一些汇率危机发生在具有持续财政盈余的国家，但这并不能完全否定过松的财政政策是引发货币危机的关键因素这一观点。我们之所以缺乏证据来说明货币危机与预算赤字之间的关系，是由于官方公布的预算赤字不能准确地反映一国的实际财政状况。如果将与或有负债相关的财政支出也计入当期的预算从而得出“精算的预算赤字”，预算赤字还是与货币危机具有一定的相关性的。他们还从实证的角度验证了货币危机次数与通常定义的平均赤字之间的拟合程度不如货币危机次数与精算的平均赤字之间的拟合程度高。
尽管或有负债对财政的稳定性构成威胁，但从另一方面我们也应当看到，它也许是一种促进经济增长和实现各种福利目标的手段。政府通过提供各种担保，降低了投资项目的风险，这样就会有助于提高投资效率，进而可以促进经济增长。在经济形式稳定且经济持续发展的条件下，通过担保形成的或有负债，不会转变为政府的直接债务，反而可以起到促进投资与拉动经济增长的作用。托拉特和若伊（Thorat and Roy，2001）利用回归分析的方法，分析了1991～1992年和1999～2000年印度各邦的或有负债对其经济增长的影响。他们得出的结论是，印度各邦的经济增长率与担保水平之间存在弱相关性。不过这些学者在讨论政府或有负债时大多集中于技术层面。
中国学者在讨论政府负债的效应时，也主要围绕着国债来进行分析，无论是理论分析还是实证检验，都是对国债的诸如“挤出效应”、“收入效应”等进行论述。曹冬（2004）认为国债的经济效应是多方面的，它可以影响微观经济主体的消费和投资行为，改变政府的财政收支体系，调节社会总供求平衡，实现政府的资源配置、收入分配和稳定经济等各种经济职能，以及影响货币供给和货币政策等。刘华（2004）探讨了国债对经济增长、社会总需求及金融的影响。在探讨公债与经济增长的关系时，得出的结论是如果公债的发行是为了弥补政府的较高公共消费和转移支付支出的不足，公债的发行就存在对经济运行产生负面效应的可能性，有可能降低国民经济的增长率；如果政府发行的公债是为了增加基础设施等公共资本的投资，就会与私人资本产生互补作用，提高私人资本的效能，进一步提高私人资本的边际产量，从而促进国民经济的增长。如果公债被用于竞争性资本积累，就会对私人资本产生“挤出效应”。相关研究还可见张志超（2004）、董全瑞（2005）等对国债效应的论述。
中国学者对政府或有负债的研究多侧重于在制度层面进行展开。对于政府或有负债的效应，刘尚希（2004）认为应从正反两方面进行考虑。首先，政府或有负债是衡量经济运行状况，以及政府与市场协调程度的一个综合指标。由政府化解公共风险而导致或有负债作为一种机制，能有效改善市场主体的预期，促进经济稳定发展。因此，不能简单地认为政府或有负债是有害的。随着政府驾驭市场能力的提高，政府可以通过“利用”或有负债、控制或有负债，来实现既定政策目标。同时，也应看到政府或有负债扩大了政府财政运行的不确定性和对中央政府的财政压力，影响了财政可持续性发展能力。武康平、郭鸿勋（2002）则探讨了政府或有负债与经济稳定增长的关系。他们根据政府或有负债的产生机理，将其划分为主动的政府或有负债和被动的政府或有负债。主动的政府或有负债，是指政府本着政府与市场互补的原则，主动承担市场主体的部分风险，依靠市场主体的力量，实现政策目标，促进经济稳定增长。比如融资方面，政府为非公共部门中的企业、个人举借债务提供担保（外债担保、中小企业贷款担保等），为BOT项目中的投资主体提供最低收益担保，分担有关市场主体的投资风险。一个典型事例是河南省永城市计划2001年秋季新发展1万个蔬菜棚，但全市80%的农户平均每户只有4000多元的存款，资金投入存在困难。市政府决定，采取财政担保的办法，由乡财政为蔬菜大棚种植户垫付大部分资金，待农户收益后分期偿还。又比如，政府提供存款保险，使存款人即使在银行倒闭破产时，其在银行的存款在某一数量上限之内由存款保险公司负责保证支付，以保护存款者的利益和维护金融业的稳定，从而为整个金融体系设立起一道安全防线，提高金融体系的信誉和稳定性等。被动的政府或有负债，则是指政府被动地充当“公共风险最终承担者”的角色，即这种政府或有负债不是由政府主动发起或设计的，而是由其他经济风险转嫁而来的。大部分隐性或有负债属于被动的政府或有负债，典型的例子是出现金融风险时，政府被迫介入，维护金融系统的功能。由此可见，政府或有负债的发生有其必要性和合理性，在某种意义上，它意味着政府和市场的有机结合，是政府干预经济、促进经济增长的有效工具。
刘成（2002）将政府或有负债的效应分析引入到对国债政策的可持续性分析中去，并从静态和动态的角度考察了政府或有负债的影响。如果从静态来考察，可以发现，隐性债务和或有债务能够影响到一定时期的国债规模和国债政策。政府承担的债务规模包括直接隐性债务、或有债务以及直接显性债务。在总债务规模合理的情况下，直接隐性债务、或有债务的规模越大，直接显性债务的空间就越小。这成为制约国债政策的一个重要因素。如果动态地进行考察，令人关注的是，直接隐性债务和或有债务可能会向直接显性债务转化，从而形成对国债市场和国债政策的冲击。从中国的情况看，外债中有一部分就可能转化为政府的直接负担，需要政府通过发行国债来解决。但问题更大的是银行不良资产和社会保障中的隐性债务和或有债务。银行不良资产中存在一定规模的呆坏账，通过银行资本难以补偿，最终只能通过发行国债来解决。刘立峰（2002：192-194）也表达了相似观点。《中国地方财政发展研究报告（2003）》也从资源配置、收入分配和经济增长等角度论述了政府或有负债的经济效应。
政府或有负债的正面效应
（一）政府或有负债的正面效应首先表现在对政府投资的融资作用
政府或有负债严格来讲是有害的，因为它导致了政府行为与财政行为的紊乱，也是整个社会经济秩序严重紊乱和存在社会隐患的直接原因之一。但任何事情都不是绝对的。中国自1998～2005年连续实施了8年的积极财政政策，在这一过程中，面对支出的迅速扩张，政府一方面通过增发国债来实现其目标，另一方面也采取担保等或有负债的方式进行融资，有力地拉动了经济增长。特别是中国地方政府尤其是县乡政府财政严重困难，或有债务作为地方政府的财力来源和政策实施手段，支撑了地方政府的部分活动。作为一级政府，地方政府的存在有其必要性和合理性，只要其活动是正常的和正当的，其财力支出就是必须的，从而也需要相应的财力来源。在“合法”的财力来源难以保证必不可少的支出时，通过各种方式举借债务，造成既成事实，再以种种方式迫使上级政府和中央政府替自己偿还就成为它们的理性选择。至于由于政府行为所形成的附属机构和国有企业债务，在市场经济只是初步建立，企业和私人资本尚难以承担主要投资职责的背景下，政府通过为附属机构和国有企业提供担保的方式，实际上举办了大量的建设事项，大大加快了中国的经济发展速度。另一方面，这类债务在体制转型过程中，在一定程度上缓解了国有企业的财务困难，化解了它们的某些矛盾，或扩大了企业的经营规模。由于国有经济在整个经济中的主导地位，政府通过担保国有企业债务，也就发挥了积极作用。
（二）政府或有负债的正面效应还表现在它能够在某种程度上促进制度优化的进程
制度经济学理论告诉我们，从总体上来说，制度是稳定的，制度框架的稳定性保证了跨时间和地域的交易能够进行，制度的稳定性表现为制度均衡。一般来说，这种均衡有两种表现形式：一是数量均衡，即指对立的变量在数量上正好相等；二是指行为均衡，即对立势力中的任何一方都不具有改变现状的动机和能力。换句话说，制度均衡是指这样一种状态，即在制度框架和行为者的谈判能力给定时，没有任何一个行为者会发现将资源用于再建立一套制度是有利可图的。事实上，在或有负债规模相对较小的情况下，原有的政府财政体制就体现为某种形式上的制度均衡状态，财政制度安排的利益各方都没有打破原有体制的动力，即使该体制已经开始体现出一些不适应转轨进程的方面，但由于该体制还没有产生出足以导致危机的风险要素，因此改进原有制度对于相关利益主体的成本往往要大于改革收益。与之相反，当或有负债所导致的财政风险大到足以威胁传统制度安排下各方的利益时，通过制度变迁和体制改革来消除或有负债的潜在危机就成为可能，这将促进财政体制的改革，同时也可能进而促进整个制度改革的演进。
政府或有负债的负面影响
由于政府是出于协调各类社会、经济矛盾的考虑而实施相应的财政活动，所以表面上看，政府或有负债本质上是经济社会中各种矛盾在政府财政上的集中反映。但是，理论上讲，如果政府能够按照比较优势原则处理社会、经济事务，即不承担它所无力承担的社会、经济责任，则或有负债不易发生。由此推论，或有负债实质上是政府财政活动有违客观经济规律要求而产生的必然后果。在现实生活中，政府财政活动违背经济规律的现象之所以会发生，其根本原因在于：政府财政活动的职能作用是补偿市场失灵，但政府的财政活动在短期内可以不受市场规则限制，甚至能够借助权力为自己的活动开辟行为空间。这种财政活动的最终结果必然是日益偏离公共政策的基本目标，加剧政府与市场的矛盾，先是扭曲市场经济的运行机制导致经济发展缓慢，然后削弱政府的税收汲取能力，导致政府财政活动日益缺乏特定财力的支持，进而造成国民的社会福利损失。以下从一些重要方面论证政府或有负债可能带来的影响。
（一）政府或有负债对社会公平的影响
政府或有负债对社会公平的影响是通过改变社会资源的配置来实现的。在政府信用或政府权威的影响下，社会资源会改变原有的配置格局，从而出现市场资源配置的财政化，一部分资源改变了原有的流动方向，按照政府的意愿投向其他领域。通过这种方式，政府不仅可以把本应由大多数国民享有的公共福利转移给包括政府官员在内的少数利益集团，而且还可以把或有负债造成的福利损失转移给大多数国民承担。例如，政府对某些国营、私营企业的对外债务进行担保活动，如果后者到期不能偿还债务，政府就要替它们偿还，即政府财政活动导致债务偿还风险发生。其结果无非是把这种风险带来的福利损失转嫁给其他国民。就这个意义上讲，大量因道德风险引发的或有负债具有公共福利再分配的性质，但是这种再分配实际上是极不公平的。再如，政府只要借债，实际上就面临着不能按时偿还债务的风险。如果大量借债而不能按债务期偿还，或者不得不采取各种公开的、暗地的倒债办法以达到减轻债务负担的目的，则不仅对那些债权人的社会成员有失社会公正，而且造成政府信誉下降，使之进一步举债变得更加困难。特别是在政府采取税收方式（包括通货膨胀税）来增加自己的债务偿还能力的情况下，实际上是把政府的债务负担转嫁给全体国民承担。
（二）政府或有负债扩大了重复建设的规模
“重复建设”并不是一个新的经济现象，理论上也无一个统一的定义，但一般认为，“重复建设”是指在市场经济体制不完善的条件下，由政府通过行政权力构建出的“大而全”或“小而全”的地区间产业趋同的经济态势。“重复建设”在中国计划经济时期就已萌生。20世纪50年代末的“全民大炼钢”运动而导致的小钢铁厂遍地开花，就是这一时期“重复建设”的集中体现。但这时中央政府仍可通过计划体制强大的行政力量对其加以约束。改革开放以后，由于高度集权的计划经济体制的行政约束力已被大大削弱，而新的由市场经济主导的产业结构调节机制又未完全确立，因此，从80年代初伊始，重复建设的浪潮几乎与每一个时期的市场热点相伴而行。从家用电器的“老三大件热”、“新三大件热”，到后来的“手机热”直至近几年出现的新的“全民大炼钢铁热”、“汽车热”、“地铁热”等，无不带有“重复建设”的烙印。而电视台的重复建设则更为典型。广播电视业在中国是一种准公共产品，目前是四级政府办电视，基本上是县县有电视台，低水平重复建设严重。中国电视台的总数是美国的2倍，日本的27倍，英国的260倍。但1/3的省级台、80%的地市级台入不敷出，县级台基本靠吃“皇粮”（张远，2005）。
实践表明，政府每一次新的产业趋同投资热潮都伴随着一轮大规模的债务融资行为，这既包括以国债为主要内容的直接融资行为，也包括以担保等为内容的间接融资。由于行政权力主导的重复建设扭曲了经济活动中的资源配置机制，因而，膨胀的地方政府债务事实上进一步扩大了行政主导的重复建设所带来的资源浪费的程度。
（三）政府或有负债使中国财政风险增大
目前中国对财政风险内涵的认识主要是从财政收支的角度进行界定的，研究的核心在于政府债务和政府财力分布结构。根据研究的内容不同，中国的基本财政风险的内容又可以区别为宽、窄两个不同的口径。窄口径财政风险以财政直接负债与GDP的相对规模来衡量财政风险，主要指标是财政赤字不能超过GDP的3%、财政赤字余额不能超过GDP的60%（即《马斯特里赫特条约》规定的“欧元区”成员单位的财政健全标准）；宽口径财政风险则综合考虑财政的直接负债、或有负债和财力结构变动等因素。
总体来说，研究中国政府财政风险时，宽口径财政风险是较适合的指标体系。因为从长期来看，潜在的财政风险更值得重视，或有负债转化为直接负债的可能性使得宽口径财政风险指标更可接受。地方政府或有负债的性质决定了其规模的难以估量，加之中国直到最近几年才注意到或有负债的问题，还没有准确的数据统计资料。但从几个数字来看，其规模是极其庞大的，根据前面的分析，2005年中国政府或有负债已达到109270亿元，占2005年GDP的60%。由此可见，或有负债的存在，给政府财政造成了极大的压力，加剧了地方政府的财政风险。这会使地方财政保障能力降低，抗风险能力减弱。一旦有重大的意外情况发生，支出忽然增加，而收入由于刚性作用，短期内难以增加，这样一来，财政的可持续性就会受到严重的损害。实践表明，由于政府往往对债务规模产生错觉，在预算安排上忽视或有债务，因而当或有负债转化为确定负债时，财政往往措手不及，四处挪用以弥补支出缺口，严重时甚至会引发财政危机。
（四）政府或有负债引起财政不稳定，削弱财政可持续发展能力
根据余永定（2003）的定义，财政稳定这一概念应包含三重含义：（1）政府如果能够长期保持财政收支平衡，则政府财政处于稳定状态；（2）尽管在相当长时期内不能实现财政收支平衡，但政府却能通过发行国债为赤字财政融资，则政府财政依然可以说处于稳定状态；（3）如果在经济中存在一种机制，当财政脱离稳定状态之后，经济变量之间的相互作用可以使财政状况恢复或趋于稳定状态，则政府的财政状况也可以说是稳定的。但是，由于存在或有和隐性的债务，很多国家特别是东南亚国家在金融危机发生前的财政基本是平衡的，但是金融危机发生后，看似准确无误的预算平衡却被突如其来的政府债务支出所打破。因此，政府或有负债虽然不影响目前的财政结果，但可能会在将来某个时点妨碍财政的良性运行，造成财政不稳定。而且，政府或有负债虽然没有增加政府负债的名义规模，但可能加大了政府负债的实际规模。从而，连续数年的预算平衡以及低水平的公共债务并不一定表明过去财政政策的谨慎，也不能代表未来乐观的财政前景。以哥伦比亚为例，考虑政府或有负债及有关隐性负债后，政府债务总规模占GDP的比例高达232%伊思特利和尤拉韦利卡克尔（Easterly and Yuravlivker，2000）。
政府或有负债对财政可持续性的影响，主要是通过影响政府资产与债务存量的中长期变化趋势予以体现。尽管或有负债尤其是隐性或有负债通常难以计量，但可以肯定，政府或有负债的增加，一般会削弱财政的可持续性。因而，必须通过考察政府或有负债，预先分析政府行为的或有财政成本及其对未来财政的影响，严密设计、监督和管理相关项目，以实现公正和长期稳定的政策目标。同时，据此判断出不利于财政可持续发展的行为，发现短期财政政策的“漏洞”，未雨绸缪，避免“定时炸弹”，使短期财政政策与中长期政策相一致。
