1.1992年前“适度从紧”财政政策的探索
1978年，出于“大干快上”的需要，政府采取大规模投资基础设施、运用外汇储备大批进口机械设备等手段。但是，很快就面临刚刚恢复元气的经济承受力的制约，国民经济出现新的比例失调。1979年中央提出“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，相应实行了从紧的财政、货币政策，如压缩包括财政投资在内的基本建设投资，限制贷款额度等，使过热的经济迅速降温。1985年下半年，为抑制经济过热，国家采取“紧缩银根”和“从紧”的财政政策。但由于此次“紧缩”采取的是行政上“一刀切”的方式，导致1986年经济增长速度急剧下滑。1987年10月，政府提出了“三步走”的经济发展战略，经济快速回升。1988年经济增长率达到11%，但总需求过度膨胀，市场物价涨幅达到18.5%。为抑制过度膨胀，1988年第四季度中央开始实行紧缩政策。从紧财政政策及其他紧缩政策的效果是明显的，通货膨胀率大幅度下降，但国民经济陷入衰退状态，1989年和1990年的GDP增长率仅为4.1%和3.8%。
2.1993～1997年“适度从紧”财政政策的主要举措
1992年，中国确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，经济社会发展进入快车道，经济运行也出现了严重的过热和通胀。中央审时度势，相机抉择，出台了针对固定资产投资增长过快等问题的一揽子宏观调控措施，实施“适度从紧”的财政政策，并与“适度从紧”的货币政策相配合。财政政策方面的主要内容有：清理整顿基本建设项目，控制固定资产投资过快增长；控制支出规模，财政支出向农业、能源、交通等基础设施领域倾斜；严格控制社会集团购买力，抑制消费的过快增长；实行从紧预算管理，严格控制财政赤字。在税收方面，实行分税制财政体制，推动财政管理体制创新，提高“两个比重”，增强中央政府的宏观调控能力，同时加强税收征管，清理税收优惠政策。同时，财政实行一系列鼓励企业技术进步的措施，促进国有企业改革，实施战略性重组。
3.“适度从紧”财政政策实施的绩效
客观而言，这一时期反周期“适度从紧”的财政政策取得良好的绩效。国民经济成功实现“软着陆”，通货膨胀得到有效抑制，消除了经济发展中的泡沫成分，为经济持续快速增长奠定了基础。1997年全社会固定资产投资比1993年下降53个百分点，GDP增长率为8.8%，全国商品零售价指数上涨率由1994年的21.7%下降到1997年的0.8%，总体实现“高增长、低通胀”的格局。从另一个角度来看，运用财政政策进行宏观调控，是市场经济条件下财政职能的重要体现，也是政府运用经济手段进行宏观调控的成功范例，标志着政府管理经济方式实现从行政手段为主向经济手段为主的重大变革。
二、积极财政政策：1998～2004年
积极财政政策实质上是扩张性财政政策。实施该政策的直接原因是应对亚洲金融危机对中国经济的影响和冲击，这是近30年来财政政策的第二次转型。
1.实施积极财政政策的背景
1996年中国经济实现了“软着陆”，但1997年下半年国际、国内经济形势发生重大变化，东南亚发生严重金融危机，国内市场出现需求疲软和生产过剩，需求不足成为经济中的主要矛盾，中国经济开始进入低谷期。主要反映在：对外贸易受到严重冲击、物价持续走低、消费需求增长趋缓、投资需求增长乏力、结构因素制约经济健康运行等。为此，从1998年开始，中国政府及时调整宏观经济政策，决定将适度从紧政策调整为扩大内需、刺激经济增长的政策，转向实行积极的财政政策。1998年7月，国务院转发国家发展计划委员会《关于今年上半年经济运行情况和下半年工作建议》，正式决定实施旨在扩大需求的积极的财政政策。同年8月，全国人大常委会第四次会议审议通过了财政部的中央预算调整方案，决定增发1000亿元长期国债，同时，配套增加1000亿元银行贷款，全部用于基础设施专项建设资金。中国的积极财政政策正式进入全面实施阶段。
2.积极财政政策的主要措施
1998年开始实施积极财政政策时，主要有三项措施：一是增发1000亿元长期建设国债，全部用于基础设施建设；二是向四大国有独资商业银行发行2700亿元特别国债，转为四大银行的资本金，提高银行资本金充足率；三是提高纺织品原料及制成品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率，支持外贸出口。1999年以后，中央及时调整、不断丰富和完善了积极财政政策的调控方式，充分发挥政府投资、税收、收入分配、财政贴息、转移支付等多种手段的政策组合优势。综合起来，积极财政政策的主要措施可概括为以下五个方面：
（1）增发国债，强化基础设施建设，增强政府提供公共产品的能力。1998～2004年累计发行长期建设国债9100亿元，截至2004年年末，7年累计实际安排国债项目资金8643亿元。逐步增加或强化了西部开发、重点行业技术改造、高技术产业、退耕还林（草）、教育、公检法司设施建设。2002年以后投资重点向农村、结构调整、中西部地区、科技教育和生态环境建设等方面倾斜，更加注重城乡、经济社会等协调发展。
（2）调整税收政策，增强税收调控功能。为鼓励投资，以支持引进国外先进技术设备，从1998年起，对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口的设备，在规定范围内，免征关税和进口环节税；1999年下半年起，减半征收固定资产投资方向调节税，2000年开始暂停征收；对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备，准予按40%的比例抵免企业所得税。
（3）完善收入分配政策，扩大消费需求。经过多次调整工资，2003年底，全国机关、事业单位职工月人均基本工资水平（含奖金）达到877元，比1998年的400元提高了119%，是新中国成立以来工资增长速度最快、增幅最大的一个时期，受益人数约为4900万人，国家财政为此累计安排增资支出6390亿元，其中中央财政支出3714亿元。同时，重视加强社会保障工作，不断完善社会保障体系，充分发挥社会保障“稳定器”和“安全网”的作用。收入分配政策的完善提升了居民的消费能力，扩大了居民消费需求。
（4）推进财政管理体制改革，加大对中西部地区转移支付力度。从2002年开始，中国政府实行了所得税收入分享改革，由原来按企业隶属关系划分中央与地方所得税的做法，改为按比例分享。对当年所得税增量收入中央与地方按五五比例分享，从2003年起按六四比例分享，中央财政从所得税增量中多分享的收入，全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。转移支付规模不断扩大，提高了地方财政保障能力，促进了区域之间的协调发展。
（5）完善非税收入政策，努力扩大内需。一方面，1998年之后，财政部门会同有关部门进一步加大治理乱收费力度，减轻企业和居民的非税负担。1998～2004年，共取消收费项目1913项，同时降低了479个项目的收费标准，减轻社会负担1490亿元。另一方面，税费改革迈出实质性步伐，率先规范交通和车辆收费，从2001年1月起，将车辆购置附加费改征车辆购置税，此外，对农村公共收入分配中的农业税等进行改革，规范农村税费制度。农村税费改革由点到面，从2000年在安徽全省开始试点，到2003年在全国推开，并取得阶段性成果，受益农民负担平均减轻30%左右，2004年进一步加大了改革力度。由于政府收费与政府基金等属于政府财政的非税收入，减费可以起到与减税等价的效应，同样有利于增强企业自主投资和居民消费的能力。
3.积极财政政策实施的绩效
通过实施积极财政政策与其他宏观经济政策，中国政府有力地应对了来自亚洲金融危机的冲击，经济增长保持持续、快速和稳定的状态。实施积极财政政策7年间，积极财政政策每年拉动经济增长约1～2个百分点。在投资方面，全社会固定资产投资规模由1997年的24941亿元增加到2004年的70073亿元，投资需求对经济增长的贡献率达到50%，消费需求与外贸出口也呈现平稳较快增长态势，物价保持基本稳定，通货紧缩趋势得到明显遏制。由于增发长期国债，形成约4万亿元的全社会投资规模，建成了一批重大基础设施项目，经济结构显著优化，经济发展动力也得以增强。与此同时，随着经济发展和财政体制的不断完善，财政收入也持续保持快速增长势头，1998年，中国财政收入为9876亿元，2004年财政收入已达到26396亿元，是1998年的2.7倍，政府宏观调控的能力显著增强。
三、稳健财政政策：2005年至今
从世界各国实施财政政策的历史经验来看，任何一个国家都不可能长期实行扩张性的财政政策而不带来风险，因此，在国民经济运行明显走过了从相对低迷阶段向繁荣高涨阶段的拐点之后，中国的财政政策也适时实现了从扩张性的积极财政政策向中性的稳健财政政策的转型。
1.稳健财政政策的实施背景
在连续多年实行积极财政政策之后，中国经济逐步走出通货紧缩的阴影，经济发展进入新一轮上升周期。2003～2004年，国内生产总值分别达到了13.6万亿元和16万亿元，比上年分别增长了10%和10.1%，连续两年实现了两位数的增长速度。物价在2003年和2004年均有所上涨，其中2004年全国居民消费价格总水平比上年上涨3.9%，工业品出厂价格上涨6.1%，原材料、燃料、动力购进价格上涨11.4%。这充分说明中国已经成功地走出了亚洲金融危机之后所出现的经济衰退和通货紧缩。但是，2004年所出现的各种物价指数的全面上涨，同时又表明通货膨胀压力有明显增大的迹象。再者，连续多年实行积极财政政策，大规模发行国债造成财政风险不断加剧，2003年底全国国债余额达到26635亿元，占国内生产总值的22.8%。2004年12月，中央经济工作会议做出决定，实行稳健的财政政策。2005年3月5日，十届全国人大三次会议《政府工作报告》明确指出，2005年要坚持加强和改善宏观调控，实施稳健的财政政策，标志着稳健财政政策进入全面实施阶段。
2.稳健财政政策的主要措施
稳健财政政策，实质上是经济学意义上的中性财政政策，是相对于紧缩性和扩张性财政政策而言的。从纯理论角度看，典型的中性财政政策保持财政收支平衡，在税收方面实行中性税收政策，预算保持平衡，最大限度发挥市场机制的作用。中国稳健财政政策的主要内容为：控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支，其核心是松紧适度，着力协调，放眼长远。
（1）适当控制财政赤字。财政赤字重在松紧适度，应有利于巩固宏观调控成果，满足经济社会发展的要求。自2003年以来，中国开始推进科学发展观与构建和谐社会战略，迫切需要政府增加支出，再加上西部开发、东北振兴、中部崛起及综合配套改革试验区等的发展都需要增加投资，因此，中国财政赤字并不能因经济形势好转而全部取消，而应实行趋近中性的财政政策，体现财政收支逐步趋向平衡的趋向。
（2）不断完善公共支出结构。在科学发展观的理念指引下，财政支出结构和国债资金项目的投向结构不断得以合理配置，“区别对待、有保有压、有促有控”成为重要指针，不仅要注重财政支出的增量调整和优化，还要注重存量的调整和优化。当前尤其是关注民生，促进基本公共服务均等化，保证全体居民都能享受到大体相当的、均等化的基本公共服务（义务教育、基本医疗卫生、最低生活保障与养老保障等），真正实现社会和谐。
（3）及时推进税制改革。随着市场经济发展的逐步深入，原有的税制结构已不再适应国民经济发展的要求，亟须改进。如现行的生产型增值税在某种程度上存在重复征税的问题，既不利于企业投资，也助长了地方政府的投资之风。中央将增值税转型作为一种优惠政策允许部分地区试行，这是不利于全国经济均衡发展的。目前，增值税全面转型工作正在进行之中，2009年有望在全国范围内实行统一的消费型增值税。在企业所得税方面已实现了内外资企业所得税的合并，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平的政策环境，有利于经济自主增长和健康发展，有利于优化经济增长方式。农业税已全面取消，农民负担大幅度减轻，个人所得税改革仍在完善之中。
（4）增强财政控制能力。一方面，强化税收征管，促进财政增收，这是保证中国经济社会协调发展，保证政府履行职能的前提和基础。所以，必须继续配置和壮大财源，促进财政收入稳健增长，加强非税收入管理，依法加强税收征管，为财政政策实施提供基本财力保证。另一方面，加强对政府财政支出的约束。中国行政成本高居不下，近年来一直维持在20%上下，成为世界上行政成本最高的国家之一。必须全面深化预算管理制度改革，降低行政管理费用支出，减少“吃饭财政”人数，控制“三公”消费和超标办公场所建设，建设节约型机关。
3.稳健财政政策的实施绩效
稳健财政政策实施三年多来，经济社会发展继续保持良好态势。2005～2007年，中国经济总量从18.4万亿元增加到24.7万亿元，年均增长率接近11%，是改革开放以来最好的时期之一。居民消费价格总水平较为平稳，2006年比2005年低0.3%，2007年有所上涨，达到4.8%。固定资产投资增长速度保持平稳状态，2007年全社会固定资产投资13.7万亿元，比2006年增长24.8%，财政收入达5.13万亿元，农村人均纯收入4140元，比2006年实际增长9.5%，城镇居民人均可支配收入13786元，实际增长12.2%。当然，必须指出的是，中国经济社会发展中仍存在诸多隐忧：长期形成的结构性矛盾和增长方式粗放的问题仍然突出。投资与消费关系不协调，投资率持续偏高；第一、第二、第三产业发展不协调，工业特别是重工业比重偏大，服务业比重偏低；自主创新能力不强，经济增长的资源环境代价过大。农业基础仍然薄弱，农业稳定发展和农民持续增收的难度加大，城乡、区域发展差距扩大的趋势尚未扭转，影响经济发展的体制机制障碍还相当突出等，这都需要在下一步的改革中予以突破。
从1978年至今，中国经济历经通货膨胀、经济过热到经济衰退、通货紧缩再到局部经济过热及结构问题突出三大阶段。与此相契合，财政政策也进行三次大的调整，先后实行适度从紧的财政政策、积极财政政策与稳健财政政策。历经三次转型，政府宏观调控的水平不断提高，调控手段和时机更为精准。可以预见，在今后一个时期，财政政策将更为稳健，更多地关注民生问题，注重实现基本公共服务均等化，支持主体功能区建设，促进经济结构调整，为国民经济持续协调发展保驾护航，为全面实现小康社会的奋斗目标奠定更为坚实的基础。
（樊继达国家行政学院经济学教研部讲师、经济学博士）
§§第二部 宏观调控与制度创新
