自然灾害的发生往往是人们无法预料的，那么，如何作好灾前的防备工作，以便灾害发生后把灾害造成的损失降低到最小限度，就显得非常重要，这就是防灾、备荒的问题。和灾荒发生后如何采取救荒措施以及采取什么样的救荒措施不同，灾荒的防备除了政府的约束力之外，还具有主动性、自发性、自愿性的特点。灾荒的防备最主要的是粮食储备，对政府而言，建立完备的仓储制度，储存足够的粮米，灾害发生后把储粮及时供应至受饥荒的灾民，这是政府行为，常平仓的设立是其主要表现形式。对民众来说，为了应对无法预知的自然灾害，他们也会自发地积聚部分粮米以备急用，民间社仓、义仓的建立在很大程度上就是防备灾害带来的饥荒。
和历代王朝一样，储备粮食是清代最重要的防灾、备荒措施。除此之外，政府经常性地大力倡导兴修水利工程、督促发展农业生产等，也都具有防备灾荒的性质。清代水旱灾害发生频繁，清代的防灾、备灾，最主要的就是防备水旱灾害。在清代，兴修水利工程包括治理河务、修建储水库坝等内容。及时疏浚河道、培固堤防、于河流两岸植树造林等措施，不仅是为了改善沿河两岸的水利灌溉条件，其更大功用是抵御洪涝灾害的发生；增修储水库坝，涝时蓄水、旱时放水，其抗灾、灌溉的社会功效更为明显。因此，把兴修水利工程作为国之要事，常抓不懈，也是清代重要的备荒措施。
一、官仓贮粮、防灾备荒
粮食储备是关系到国计民生和国家稳定的战略性问题，也是传统而古老的防灾减灾办法。清代统治者十分重视粮食储备问题，经常谕劝地方官督民勤于农事，节约贮粮，以防备凶荒。比如康熙十八年（1679）六月，诏曰：“盛治之世，余一余三。盖仓廪足而礼教兴，水旱乃可无虞。比闻小民不知积蓄，一逢歉岁，率致流移。夫兴俭化民，食时用礼，惟良有司是赖。督抚等其选吏教民，用副朕意。”
清朝建立不久即着手恢复、设立仓储，并逐步建立起比较完善的仓储制度。清代官仓承袭历代旧制，主要以常平仓为主，另有京通仓、营仓、旗仓、水次仓、内仓等。在备荒防灾中发挥最大功用的是常平仓。“常平仓谷，乃民命所关，实地方第一紧要之政”。常平仓之设，始于西汉，以后历代相沿。随着社会的发展，作为农业国家救灾体系的重要组成部分，至清代，常平仓的管理体制进一步发展和完善，在清代社会经济生活中发挥着十分重要的作用。与前代相比，清代常平仓制的创新和发展主要表现在以下三个方面。
第一，储粮充足，为清代的防灾救灾提供了物质保障。
清代规定，“由省会至府、州、县，俱建常平仓，或兼设裕备仓”，用备灾赈、借贷、平粜之需。清代常平仓谷的来源主要有三种渠道：最主要的是采买，即从财政经费中拨款采购。如康熙四十三年（1704），户部题准：陕西省动支西安司库兵饷银十四万两，以十万两照时价买米增储。乾隆时期，政府以财政拨款方式，购粮储仓的记载随处可见，而且拨款数额往往很大。如乾隆元年（1736），令江西动用存公银买谷十万余石，分储各府州县，以备缓急。其次是捐纳，这是一种政府倡导、鼓励，官民自愿输粟的行为。为调动地方官民的积极性，清政府规定，依捐纳米谷（或银两）多少，地方官可获取相应的功名或官职；地方绅商和民间富户捐粮多者，由地方政府给以戴花红、赠匾额，甚至授顶戴的表彰性奖励。康熙十八年（1679），令地方官整理常平仓，劝谕乡绅士民于每岁秋收捐输米谷；康熙二十一年，命州县卫所官劝输常平等仓，按一年内劝输米数，自二千石至一万石以上不等，各予纪录或加级；康熙三十一年，令各省府州县核实所积米谷之数，逐一缮册报部。康熙五十四年，“议定绅民捐谷，按数之多寡，由督抚道府州县分别给扁，永免差役”。康熙以后，历朝也多鼓励和褒奖地方的捐纳行为。在某地严重粮缺的情形下，朝廷还常下令截漕弥补各地常平仓收贮之不足。如雍正元年（1723），令河南省截留康熙六十一年漕粮六万二千五百九十石，于卫辉府存储；又酌拨陕州收捐米二万石，运送怀庆府存储。
由于政府采用多种方式备实常平仓谷，所以清代官仓储粮一直比较充足，这也是清代常平仓优于前代的重要特色之一。清代直省各地常平仓粮额，因具体情况不同，有一定差别。康熙四十三年（1704），各省州县贮谷之数，“山东、山西大州县二万石，中州县万六千石，小州县万二千石；江西大州县一万二千石；江苏、四川率不过五六千石”；而福建当时“捐谷二十七万石，常平又存五十六万石；台湾捐谷及常平为最多，共八十余万石”。乾隆初年，随着人口的不断增多，社会对粮食需求扩大，各地存仓粮食的数额逐渐增加。乾隆十三年（1748年），考虑到“常平仓额日增，有碍民食”，于是又根据各地人口数量、繁荣程度、交通状况等，采取因省而异的原则作出相应调整：“云南七十万石，西安（指陕西——作者）二百七十万石，甘肃三百七十万石，各有奇”；“福建二百五十余万石，广东二百九十余万石，贵州五十万石”；其余各省照雍正年间旧额，“直隶二百一十万石，奉天百二十万石，山东二百九十万石，山西百三十万石，河南二百三十万石，江苏百五十万石，安徽百八十万石，江西百三十万石，浙江二百八十万石，湖北五十万石，湖南七十万石，四川百万石，广西二十万石，各有奇，通计十九省贮谷三千三百七十余万石，较旧额四千四百余万石，应减贮千四百余万石”。但实际上，各省储粮总数每年均有不同，总的来说，比官定数额要多。有学者统计，乾隆十三年，盛京、直隶、山东、河南、山西、陕西、甘肃、江苏、安徽、浙江、江西、湖北、湖南、福建、广东、广西、四川、云南、贵州等直省积谷总数相加为二千三百八十一万二千七百八十六石；乾隆三十一年为三千零四十七万六千二百一十三石；乾隆五十四年为四千五百八十一万零七百四十石。当然，这里不能否定各省向户部上报时，存在地方官弄虚作假、以少报多的欺瞒行为。
嘉庆初，各直省官仓储粮有所下降，特别是一些直省常平仓中“有价无谷”的情况比较严重。为此，嘉庆帝多次下买补之令，嘉庆四年（1799），谕曰：“国家设立常平仓，若不照额存储，仅将谷价贮库，猝遇需米之时，岂银所能济用？”命各省采买还仓。嘉庆十七年，“户部浙江司所存常平仓谷数凡三千三百五十万八千五百七十五石有奇”，基本上接近乾隆中额定存粮数。除“常平仓”之外，清代还在一些地区建立了有别于“常平仓”的国家专项粮食储备，比如京仓、通仓、旗仓、水次仓、营仓等，它们具有独立的管理系统及各自的粮食来源和专门用途，灾荒年景常平仓额不足，也用于赈济灾民。总之，清代中期以前，完备的仓储设施和充足的储粮，为政府的防灾备荒提供了充分的物质保障。
第二，常平仓的灾荒救济功能比前朝更为凸显。
常平仓的主要功能是平粜、出借与赈贷。顺治十七年（1660），“户部议定常平仓谷，春夏出粜，秋冬籴还，平价生息，凶岁则按数给散贫户”。正常年景下，常平仓的基本作用是平抑季节性的粮价波动，每年秋收季节粮价低廉时买进新粮，次年春夏青黄不接时按“存七粜三”卖出，即所谓“春夏出粜，秋冬籴还”。常平仓的另一项功能是出借，即在农粮青黄不接之际，把粮食借给农民作为籽种口粮，以解决农民现实的需要，同时也可以达到仓谷“出陈易新”的目的，不至于使储粮年久积压腐烂。常平仓借粮，一般规定春借秋还，不得逾年；但也有特例，如遇歉收，则准延至明年。
常平仓还有一个重要功能就是临灾赈恤贫民。有清一代，自然灾害频繁发生，常平仓的这一功能也就显得格外突出。《大清会典事例》详细记载了政府灾荒赈济的事类，其中特别指明动用常平仓谷的事件列有如下数条：1651年的山西、江浙，1691年的直隶井陉等十四州县，1704年的湖北监利，1707年的江南，1714年的陕西、甘肃，1720年的陕西甘肃，1723年的直隶、河南，1725年的江南睢宁、宿迁二县，1726年的安徽无为州、望江等地，1730年的山东，1742年的江苏山阳等五县，1743年的山东，1746年的江南鄢陵等二十六州县，1747年的山东，1758年的甘肃，1760年的甘肃，1783年的陕西，1797年的安徽宿州等五州县，1801年的陕西咸宁等十州县，1807年的河南新乡等十七州县和江苏淮属一带，1832年的直隶，以及1853年的安徽灾歉。由以上统计可以看出，清代中期以前，常平仓谷对于清代灾荒赈济起到了非常大的作用，这是清代常平仓有别于前朝的另一大特点。
第三，管理严密，为清代防灾救灾制度的良好运行提供了法律保障。
清代常平仓的管理体制非常完备，从仓官的任用及职责划分、仓谷的存贮及散放使用，包括日常的仓储管理办法等，每一环节都有严密的制度加以约束，并由相应的法令法规作为保障。
清代仓储管理制度非常严格。清制规定，为确保储粮无患，地方仓廒需定时修补，如果因为仓廒渗漏、木植不坚、砖瓦破碎等原因致积谷受损，则追究地方主管之责。康熙四十三年（1704），“议定州县仓谷霉烂者，革职留任，限一年赔完复职；逾年不完，解任；三年外不完，定罪，著落家产追赔”。雍正四年（1726），户部覆准：“州县仓廒不修，致米谷霉烂者，照侵蚀科断，并将亏空各州县解任”；“其谷令自行催还，限以一年，逾限者治罪”。雍正六年（1728）上谕：规定各府州县仓廒，俱造入交盘项内，若有木植毁烂倾圮渗漏者，接任官揭报，将前任官照例议处赔补；接任官徇情滥受，亦照例议处，仍令赔修，其霉烂亏空米石，限年赔完，限内不完，照例治罪。
清代对亏空仓粮处罚最为严厉。清代统治者认为：“若亏空仓粮，则一时旱潦无备，事关民瘼，是亏空仓谷之罪较亏空钱粮为甚，自宜严加处分”。遂规定：州县官“亏空仓谷，系侵盗入己者，千石以下，照监守自盗律，拟斩，准徒五年；千石以上，斩监候，不准赦免；将侵盗谷数，动支正项银买补，著落该犯妻子名下严追。系挪移者，除数止千石、百石，照律准徒，五千石至万石，照律拟流外，万石至二万石，发边充军，二万石以上者，照侵盗例拟斩，其亏空之数，动正项银买补，于各犯名下勒限一年追赔”。道、府行政长官如疏于失察或徇隐包庇，“亦即题参，照州县官侵挪钱粮，知府徇隐失察例，分别议处，所有亏空仓谷，著落赔补”。如督抚失察，“道府直隶州知州已经揭报，督抚不行题参者，将督抚亦照徇庇例议处，所亏仓谷亦照例分赔”。对于常平仓谷，出借而不能按时收回或捏造虚报者，也制定了相应的惩处措施。雍正五年（1727），确定各省常平仓粮额，每年底令本府州盘查，“如春借逾十月不完，或捏造，俱行参处，照数追赔”；“又因福建常平仓各属有银谷两空者，有无谷而仅存价者，查实，将亏空之州县官更换”。
在仓储管理上，清政府还制定了严厉的官员失职惩处条例，基本保证了仓储体制的良好运行，对清代官仓储粮的正常使用尤其是灾荒救济起到了法律监督的作用。但随着时间的推移，特别是嘉道时期，随着整个国家管理能力的下降以及吏治腐败的滋生，常平仓应有的积极功能逐步退化，其本身的弊端日渐暴露无遗。及至晚清，随着封建王朝的日趋没落，仓储制度在实施中弊窦丛生，逐渐走向衰败。
二、民间储粮、社仓义仓
社仓是传统社会备荒仓储体系的重要组成部分。从历史渊源上考察，社仓之设，滥觞于隋，而大盛于宋。清代社仓始建于康熙十八年（1679），该年户部题准：“乡村立社仓，市镇立义仓，公举本乡之人，出陈易新。春日借贷，秋收偿还，每石取息一斗，岁底州县将数目呈详上司报部”。但就康熙朝的情况来看，因社仓之法初行于世，缺乏相应的约束机制和保障机制，社仓建设成效并不显著。如康熙六十年（1721），山西左都御史朱轼奏请山西建立社仓，康熙谕曰：“从前李光地以社仓具奏，朕谕言易行难。行之数年，果无成效。张伯行亦奏称社仓之益，朕令伊暂行永平地方，其有效与否，至今未奏。”雍正时对社仓建设高度重视，于继位第二年就下谕议定社仓条例，认为“备荒之仓莫便于近民，而近民莫善于社仓”，因之大力推行社仓建设，并同时复准了社仓的“劝奖捐输”和“收息”之法。此后，全国各地纷纷设立社仓。社仓的管理者由民间推举而出，“选择地方敦实之人董率其事”，分设正副社长。其劝奖捐输办法为：根据捐输粮米的多少，奖给捐输者“花红递加扁额以至八品冠带”；“如正副社长管理十年无过，亦以八品冠带给之”。其收息之法为：“凡借本谷一石，冬间收息二斗。小歉减半，大歉全免，祗收本谷。至十年后，息倍于本，祗以加一行息”。为使百姓对社仓的经营有较大的自主权，不至于官法约束过多，雍正帝又颁布上谕：“社仓之设，原以备荒歉不时之需，然往往行之不善，致滋烦扰。朕以为奉行之道，宜缓不宜急，宜劝谕百姓听其自为之，而不当以官法绳之也。”雍正三年（1725），为了使社仓的管理规范化，雍正帝采取江苏巡抚何天培的建议，颁行“社仓五事”：“一，赈贷均预造排门册存案；一，正副社长外，再举一殷实者总司其事；一，州县官不许干预出纳；一，所需纸笔，必劝募乐输，或官拨罚项充用；一，积谷既多，应于夏秋之交，减价平粜，秋收后照时价买补。”乾隆四年（1739），进一步颁行五条“社仓事例”：“一，社长三年更换；一，春借时酌留一半，以防秋歉；一，限每年清还；一，将借户谷数姓名晓示；一，令地方官稽查交代分赔。”
清代社仓的谷本来源有二：一为官府调拨；二是民间捐输。社仓粮米，平年用于借贷和平粜，可以起到扶贫济弱的作用；灾年则用于赈济灾民，在一定程度上减轻了常平仓的压力，弥补了政府赈灾力量的不足。尤其是雍正、乾隆年间，因为朝廷重视对社仓的管理，加之国家经济富庶、粮米充裕，社仓一度出现繁荣的局面。如在乾隆三十一年（1766），据各省奏报清廷的数据，社仓储粮比较多的省份：四川省储谷杂粮达到九十万零五百一十八石，江西省储谷达到七十三万一千七百六十八石，湖北省储谷达到六十五万四千三百石。总的来说，清代社仓在储粮充足的情况下，通过借贷、平粜和赈济多种手段相结合，在防灾备荒及扶助农民发展生产方面起了一定的积极作用。但是，由于“听民自理”的社仓制度本身就有弊端，诸如存在仓谷借还难、劝捐输纳难、管理任人难等问题，使得清代社仓逐渐走向衰落。道光初年，江南地区发生大灾时，由于仓储废弛，赈济只能以折色发放，道光帝在上谕中曾感叹：“社仓、义仓所以辅常平仓之不足，本系良法美意。雍正、乾隆年间，各直省实力奉行，小民均受其益。逮后日久弊生，如该御史所称仓正偷卖分肥，州县籍端挪借，胥役从中侵蚀，遂至日就亏缺，仅存空廒，继则旷废日久，并廒座亦复无存。是以今年直省偶值偏灾，议缓议蠲，从未闻有议及以社、义二仓之粟周赡穷黎者。夫积储为生民之大命，此事废弛已久，自应及时兴复，以裕民食。”社仓初为官督民办，在实际操作中实为官民共管。后来官府介入日益加深，从社长人选的选拔、任命到更换，从仓谷的发放时机到具体敛散、储藏以及社仓规约的制定，地方官府均有不同程度的介入，与康、雍时劝立社仓之原意可谓大相径庭。对此，曾国藩曾在一封家书中揭露道：“每遇凶年，小民曾不得借贷颗粒，且并社仓而无之……盖事经官吏，则良法美政，后皆归于子虚乌有。”总之，清代中期以后，由于贪污腐败之风大盛，腐败的触角渗入到社仓的经营和管理之中，社仓原有的积极功能逐渐丧失，社仓之制遂由盛转衰。
清代和社仓性质相似的民间粮仓是义仓。两者均为民间备荒仓储，难以截然分开，有时义仓即社仓，如乾隆十八年（1753）直隶总督方观承在上疏中说：“义仓始于隋长孙平，至宋朱子而规画详备。虽以社为名，实与义同例。其要在地近其人，人习其事，官之为民计，不若民之自为计，故守以民而不守以官，城之专为备，不若乡之多为备，故贮于乡而不贮于城。”可见，义仓和社仓初设之本意，都是坐落于民间“听民自理”的地方性仓储，只是后来在实际运行中官府介入社仓过多才使其性质发生改变。清代义仓主要指由民间集资捐建，由地方绅富管理，专门救济本地灾民的民间仓储。和社仓的最大不同是，义仓中粮米、银两并贮，而且较少官府介入，故称其为“民间慈善机构”更为合适。清初规定“市镇立义仓”，但实际上不仅在地方市镇，通都大邑也多有义仓设置。顺、康、雍各朝屡次谕令各州县设立义仓，但直到乾隆年间，直隶、山西、江苏、江西等省方陆续设立。义仓设有仓正、仓副加以管理，其具体营运办法似乎未有定制，往往因时因地而异。义仓粮米主要来源于民间捐输，其用途和社仓之谷相同，在正常年景下，加息出借、春借秋还，或用于救助孤寡贫病；遇有灾荒，则用于赈济本地灾民。清代各地义仓之设多寡不一、规模大小不等，一些大的义仓可积谷数十万石、存银数十万两，如两淮“盐义仓”、陕西“丰图义仓”、苏州“丰备义仓”等都是银粮雄厚、社会救助功能强大的著名义仓。清代义仓作为地方性的备荒仓储，和社仓、常平等仓互为补充、互相通融，共同构筑起了一个基层社会救助的网络，在灾荒频发的情况下，成为维护基层社会秩序的手段之一。
三、兴修水利、防备旱涝
地方水利建设是关系到农业发展和广大人民群众生命安全的重大战略问题。中国历代统治者都极为重视农业生产，将发展农业作为立国之本。传统中国以农耕为主的小农经济非常脆弱，御灾能力低下，常在天灾人祸的打击下一蹶不振。在各种天灾面前，频发的水旱灾害对小农经济的打击最大，而水旱灾害的发生除了自然的因素外，和地方水利建设有着密切的关系，所以，历代统治者都把兴修水利、发展农业作为基本国策。
清代亦非常重视地方水利工程的兴修，而且统治者也清醒地认识到，水利失修与旱涝灾害的发生有着密切的关系，因此，多次下诏督促地方兴修水利、强化对江河海塘的治理，以增强小农经济抵御自然灾害的能力。比如，顺治十一年（1654）诏曰：“东南财赋之地，素称沃壤。近年水旱为灾，民生重困，皆因水利失修，致误农工。该督抚责成地方官悉心讲求，疏通水道，修筑堤防，以时蓄泄，俾水旱无虞，民安乐利。”康熙四十六年（1707）“诏江、浙诸郡县兴修水利备旱涝”。雍正五年（1727）谕曰：“地方水利，关系民生最为紧要。江南户口繁庶，宜更加修浚，时其蓄泄，以防旱涝。”乾隆二年（1737）谕曰：“养民之道，必使兴利防患，水旱无虞，方能使盖藏充裕，缓急可资。是以川泽、坡塘、沟渠、堤岸，凡有关乎农事，务筹画于平时。”由于清代黄河频繁决溢对农业生产造成严重破坏，而长江中下游江浙等地为清代经济富庶之区，所以，清代对于黄河沿岸和沿江各省的水利建设最为重视。清代在江河两岸新建或重修了很多河渠、堤坝、海塘，挑浚多条河道，不仅使当地大片农田得到灌溉，促进了农业生产的发展，而且在一定程度上减少了水旱灾害发生的几率。关于黄河两岸水利工程的兴修，因前文已经论及，这里着重介绍江浙海塘工程的兴修情况。
《清史稿·河渠志三·海塘》载：“海塘惟江、浙有之。于海滨卫以塘，所以捍御咸潮，奠民居而便耕稼也。”可见海塘的主要功用是为了防御潮涌和水害，以及便利农业生产的发展。自唐、宋以来，江、浙海塘屡有修建，至清代已颇具规模。清代海塘建设和以前的最大不同之处在于“易土塘为石塘，更民修为官修”。清代官修江浙海塘始于顺治十六年（1659），该年修建浙江海盐县海塘，“修致雨二号石塘二十一丈”；第二年，“复修闰余二号、成岁二号石塘共六十丈”。海塘改为官修之后，国家通常派要员专门负责海塘的修筑，并在经费上给予充分保证。在经费得到充分保证的条件下，海塘修筑的效率大为提高。就整个清代而言，修筑海塘动员人数在万人以上、筑塘千丈以上、耗资几十万乃至几百上千万银两的宏大工程就有几十次之多，史称“巨工累作，力求巩固”。康熙五十七年（1718），浙江巡抚朱轼亲自主持海宁县海塘的全面修建工作，修建时“下用木柜，外筑坦水，再开浚备塘河以防泛溢”。此项工程历时两年之久，耗资十五万两白银，筑塘九百五十八丈，坦水石坝三千零九十七丈。雍正时期，正式揭开了清代大规模修筑海塘的序幕。雍正二年（1724）七月，江、浙一带遭到强台风的袭击，导致大范围的海塘堤决、海溢、潮溢事件，不少地方造成惨重损失。比如，“泰州海水泛溢，漂没官民田八百余顷；南汇大风雨，海潮溢，田庐盐场人畜尽没；海宁海潮溢，塘堤尽决；余姚海溢，漂没庐舍，溺死二千余人；海盐海水溢；太湖溢；定海大风海溢，漂没庐舍；镇海大风雨，海水溢；鄞县、慈溪、奉化、象山、上虞、仁和、海宁、平湖、山阴、会稽、嵊县、永嘉，于七月十八日同时大水”。严重的灾难敦促雍正帝下决心修筑海塘，从这年开始，大规模修建和改造“杭、嘉、湖等府塘工”以及“松江府华、娄、上海等县塘工”，这两大改建工程分别花费银两“十万五千两有奇”和“十九万两有奇”。由于雍正帝的高度关注，大大促进了海塘修筑工程的完成。乾隆时期，江、浙海塘的修筑达到了最高峰，为了不使兴修扰民，乾隆元年（1736）特颁布上谕：“绍兴府属沿江沿海堤岸工程，停止按亩派钱，于存公项内动支兴修，著为例。”该年浙江巡抚稽曾筠上疏，建议在“仁、宁等处酌建鱼鳞大石塘六千余丈”，被批准执行。乾隆二年，修建海宁浦儿兜至尖山头鱼鳞大石塘五千九百余丈。乾隆四年，“筑尖山大坝”。乾隆十六年，“改建山阴宋家土塘为石塘，加筑坦水”。乾隆二十三年，“增筑镇海县海塘”。嘉庆四年（1799），“改山阴土塘为柴塘”。嘉庆十三年，“改萧山土岸为柴塘”。嘉庆十六年，“将山阴各土塘堤一律建筑柴塘”；“将华亭土塘加筑单坝二层”。同治五年（1866），“修海宁鱼鳞石工二百六十余丈”。同治七年，两江总督曾国籓等奏请修华亭石塘护坝，“嗣是塘工岁有修筑”。光绪三年（1877），“修宝山北石塘护土，建护塘拦水各坝，及仁和、海宁鱼鳞石塘千三百余丈”。光绪十年，“修昭文、华亭、宝山等处塘坝及石坦坡”。光绪十二年，浙江巡抚刘秉璋建言，“海盐原建石塘四千六百余丈，积年坍损过半，拟择要兴办，埋砌者五百丈，建复者四百六十丈，需银二十万”，依言行之。光绪十九年，“修太仓茜泾口椿石坦坡百五十一丈，镇洋杨林口椿石二百丈，昭文施家桥至老人滨双椿夹石护坝二百丈，华亭外塘纯石斜坝四十六丈。”
清代在海塘建设方面的规模是历史上罕见的，大规模的海塘修整尤其是“易土塘为石塘”，降低了当地因为海溢、潮溢所造成的危害，在一定程度上促进了当地农田水利事业的发展。正如《清史稿》所言，“滨海生灵，始获乐利”。
四、重视农桑、发展农业
清代统治者非常重视农耕，除谕劝百姓勤于农事，还经常亲耕耤田以劝课农桑。康熙帝亲政后，再三强调农业之重要，曾说：“农事，实为国之本；俭用，乃居家之道。是以朕听政时，必以二者为先务。凡亲民之官能仰体朕意，在在竭力，何虑不家给人足乎！”康熙十一年（1672）二月，“亲耕耤田”。雍正二年（1724）二月，“上耕耤田，三推毕，复加一推”。乾隆三年（1738）二月，“上亲耕耤田，加一推。自是每年如之”。乾隆皇帝对发展农业和防备灾荒之间的关系，也有十分清醒的认识，乾隆二年（1737）五月上谕：“一夫不耕，或受之饥；一女不织，或受之寒。而耕九余三，虽遇荒年，民无菜色”。只有发展农业，才能“储蓄有备，水旱无虞”。
土地是农业的根本，是农民赖以生存的基础。清初由于战乱和统治者强行圈地，农业生产遭到严重破坏，大量农民失去土地流落他乡。康熙八年（1669），下令停止圈地，谕户部“自后圈占民间房地，永行停止，其今年所已圈者，悉令给还民间”。康熙即位之初，还严令各省全面推行垦荒政策，尽快医治战争创伤，恢复发展农业生产。要求从第二年开始，各省荒地在5年之内全部开垦，各地开荒田亩数，随时上报户部，记录在案；到规定期限进行清查，如果发现某省荒地未尽垦辟，或剩余尚多，自总督、巡抚以下官员分别给予处分。为了鼓励民人垦荒，政府也作了相应的奖励规定。如康熙十年（1672）规定，“贡监生员民人垦地二十顷以上者，试其文义通者以县丞用，不能通晓者以百总用；一百顷以上，文义通顺者以知县用，不能通晓者以守备用”。对地方官“有田功者升，无田功者黜”，迫使地方官千方百计开垦荒地，克服顺治年间考成太宽的问题。康熙十二年，清政府修改顺治年间的垦荒政策，规定“嗣后各省开垦荒地，俱再加宽限”，从原来最高6年改为10年。而且遇上灾荒之年，还可以临时申请延缓起科年限。康熙二十九年又规定：流徙他乡的人家，所在如系偏远人少之地比如四川，“愿垦荒居住者，将地亩给为永业”。经过一系列政策的实施，大量荒地得到开垦，多数农民拥有了土地，生产积极性和农作物产量均得以提高，国家经济形势逐渐好转，并最终促成了盛世局面的到来。
但是，社会稳定，经济繁荣，人民安居乐业，伴之而来的是人口的迅猛增长，人多地少的矛盾日益突出。故雍正帝即位之初即谕户部“国家承平日久，生齿殷繁，土地所出，仅可赡给。倘遇荒歉，民食维艰，将来户口日增，何以为业？惟开垦一事，于百姓最有裨益”，因此他极力劝谕百姓开垦地亩，并规定府州县官以及督抚大吏能够劝喻百姓开垦地亩多者，皆准“议叙”，“务使野无旷土，家给人足”。同时，对山西、河南、山东等处闲旷之地，“令各州县卫所确查，如有未垦荒地，有无从前种地之人，劝谕百姓开垦，有力者令自备牛种，无力者官给牛种，起课之后，官给执照，永为世业”。雍正七年（1729）再颁上谕：“国家承平日久，户口日繁，凡属闲旷未耕之地，皆宜及时开垦，以裕养万民之计……今思各省皆有未垦之土，即各省皆有愿垦之人，或以食用无资，力量不及，遂不能趋事赴功，徘徊中止，亦事势之所有者。著该省督抚，各就本地情形细加筹画……其情愿开垦而贫寒无力者，酌动存公银谷，确查借给，以为牛种口粮，俾得努力于南亩。俟成熟之后，分限三年，照数还项，五六年后，按则起科。”雍正时期的垦殖政策是康熙朝垦殖政策的延续，处于从恢复农业生产向解决“人多地少”矛盾方向转化的过渡期，比康熙时期更为积极和宽松，因此，更多的荒地得到开垦。乾隆朝是一个土地拓垦全面推进的重要时期，在前朝垦政的基础上，推行了一系列更为有力的措施。为了鼓励农民开荒垦殖的积极性，乾隆帝即位之初就采取大规模的豁免政策，如濒海地带江南淮安府桃源县、徐州府宿迁和睢宁，旧有滩地12900余顷，因“地亩潦涸靡常”，豁去此3县滩地7200余顷，仅余5700余顷；对河南郑州临河的咸卤飞沙地450余顷、祥苻等42州县的盐碱飞沙地2030余顷和山东各属水冲地1362顷永行豁除。乾隆二年（1737）谕戒地方督抚，督劝百姓以农桑为本务，并规定以地方开垦荒地多寡、农业收成好坏“课督抚之优劣”，“督抚以此定牧令之短长”。乾隆五年又颁上谕，规定“嗣后凡边省内地零星地土可以开垦者，悉听本地民夷垦种，并严禁豪强首告争夺，俾民有鼓舞之心而野无荒芜之壤。其在何等以上仍令照例升科，何等以下永免升科之处，各省督抚悉心定议具奏”。此后，又在东北、内蒙、新疆等地，或者实行禁与垦并存的政策，或者推行“移民实边”、“以边养边”的屯垦政策，使边省大量荒地得到开垦，进一步扩大了全国可耕地面积。根据《清朝文献通考》记载，顺治十八年（1661）全国田亩数为“五百四十九万三千五百七十六顷四十亩”；康熙二十四年（1685）为“六百七万八千四百三十顷一亩有奇”；雍正二年（1724）为“六百八十三万七千九百一十四顷二十七亩有奇”；乾隆十八年（1753）为“七百八万一千一百四十二顷八十八亩”；乾隆三十一年为“七百四十一万四千四百九十五顷五十亩有奇”；一百多年间增长近二百万顷。正是因为雍正、乾隆时期，延续了康熙时的政策，继续鼓励发展农业生产，使得盛世局面维持长达百年之久。
由于统治者重视农业生产，在乾隆以前，基本上保证了国家粮仓拥有充足的存粮，对防备灾荒的发生，起到了积极作用。嘉庆以后诸帝也多劝民务农，鼓励发展农业生产，但由于吏治滋生腐败，荒政效力下降，农业生产在灾荒防备上的重要作用遂被掩遮。
