土地是人类社会有史以来最重要的生活和生产资源，它不仅是最基本的农业生产要素，也是人类居住及各种经济活动得以进行的必不可少的依托。土地的所有权以及由此产生的占有权、使用权、收益权和处分权对社会生活中的各种经济关系具有直接而重要的影响。俄罗斯联邦的土地改革就是围绕上述权利关系的重新界定而展开的。自20世纪90年代初以来，俄罗斯的土地改革进程大致可分为两个阶段：第一阶段始于1990年10月《俄罗斯联邦土地改革法》的颁布，这一阶段土地改革的重点直接指向农业，土地制度的重建和土地关系的调整被视为农业政策的重要组成部分。第二阶段始于2001年10月新的《俄罗斯联邦土地法典》的颁布，这一阶段的土地改革则更具有全局性和系统性，这一法律首次允许除耕地以外的城镇住房和工业用地进入流通市场，而随后颁布的《俄罗斯联邦农用土地流通法》也将农业用地推入了市场。由于本章的重点是俄罗斯农业发展问题，故在谈及土地改革问题时，重点阐述和评价农用土地制度的改革。
一、叶利钦时代的土地改革及遗留问题
普京时代的土地改革是对叶利钦时代建立的土地制度的完善和补充，如果不对叶利钦时代的土地改革进程、结果及遗留问题进行总结性概括，就无法解释和评价普京时代的土地改革。
（一）叶利钦时代的土地改革及结果
叶利钦时代土地改革的设计者认为，苏联时期的土地国有制及由此决定的土地使用方式，无法保障土地使用效率的充分发挥，是农业生产裹足不前的主要制约因素；从中央计划经济向市场经济过渡，必须对包括土地所有制关系在内的社会经济制度进行根本变革。为此，俄罗斯政府颁布和实施了一系列法律、法规和行政命令，对土地制度进行了颠覆性变革。
1990年10月，俄罗斯第一届人民代表大会决定设立国家土地改革委员会并颁布了《土地改革法》，该法在第一条中就明确指出，进行土地改革是“为了平等发展土地的各种经营活动、建立多种成分的经济、合理使用和保护土地创造条件，为此，应对土地进行重新分配”。《土地改革法》确定了土地改革的基本原则，即取消国家对土地的垄断权利；确认包括土地国有制在内的所有制形式的多样化和平等性；对国有土地进行归属划分；重新确定土地的所有权、占有权和使用权；无偿或有偿地将土地转为私人所有；土地所有者经审批可自主使用土地，可在土地上建设不动产设施；土地所有者、占有者和使用者对违反土地法的行为承担责任；分阶段进行土地改革等。同年12月，俄罗斯颁布实施了《俄罗斯农户（农场）法》，将农业用地私有合法化；允许集体土地以“土地份额”的形式分给劳动集体的成员。1991年4月，俄罗斯最高苏维埃通过了《土地法典》，取消单一的土地国有制；确立土地的国家所有制、集体共同所有制、集体股份所有制和公民个人所有制并存的土地所有制结构；严格禁止土地买卖。同年12月，颁布实施《俄罗斯联邦关于进行土地改革的紧急措施》的总统令，标志着土地私有化改革的开始和全面推行；确定了土地改革的原则，提供给农民和企业土地的条件和方式，土地私有化的操作程序；确定了土地改革的重点，即重新调整土地关系，改变单一的国营农场和集体农庄所有制结构和农业经济结构；首次提出允许土地抵押和有条件的买卖。1993年10月颁布了《关于调节土地关系和发展土地改革的总统令》，规定土地地块和“土地份额”所有者的权利，国营农场和集体农庄的成员可以得到土地份额凭证；明确个人和法人都可以成为土地地块的所有者；土地所有者有权出售归自己所有的土地。1993年12月《俄罗斯联邦宪法》颁布，私人土地所有制最终得到宪法的确认，宪法规定俄罗斯的土地和其他自然资源可以成为国家、地方政府和私人的财产。1995年2月，俄罗斯政府颁布《关于实现土地份额和财产份额所有权的决定》，规定在土地和财产份额确定后，需向有权获得者颁发证书；土地份额的所有者有权出售、出租、抵押和继承土地份额。1995年3月颁布的《关于实现宪法规定的公民权利的总统令》，确认土地份额可以继承、出售、出租和赠与；可以使用土地建立农户（农场）经济和经营个人副业；可以用土地份额交换财产或将土地份额及其使用权作为农业企业的法定资本或股本金。
综上所述，叶利钦时代土地改革的特点及结果可以归纳为以下两点：
第一，解决了土地所有制问题，取消了国家对土地所有权的垄断，将国营农场和集体农庄的土地无偿转为私人所有，确立了土地国家所有制、私人所有制、集体共同所有制和集体股份所有制等多种所有制形式并存的土地所有制结构，推行土地有偿使用制度。1998年底，在改组国营农场和集体农庄的过程中，对1.159亿公顷的土地进行了私有化，4360多万人获得了土地的所有权和占有权，总面积超过1.28亿公顷，占俄罗斯土地面积的7.5%。其中3500万自然人以及67.2万个法人组织和农户（农场）经济办理了土地所有权注册。第二，土地市场开始萌生。土地私有化进程的启动为土地市场的建立创造了条件，尽管联邦法律不允许土地自由买卖，但一些地区制定了地方性法规，允许土地在一定范围内自由买卖。同时，俄罗斯也出现了土地交易黑市。总之，叶利钦时代已出现实际的土地市场，1998年土地交易量已达45万件。
（二）叶利钦时代土地改革的遗留问题
叶利钦时代的土地改革缺乏系统性和连贯性，对改革的复杂性和涉及面之广估计不足，主管机关仓促推出改革措施，缺乏科学论证，致使土地改革并未达到厘清所有权关系，从而达到促进农业生产恢复和增长的目的，并且遗留了很多问题，这些问题包括：第一，土地法规不健全，缺乏系统性，且被政治化，一些地方自行制定的土地法与联邦法律相抵触。第二，土地所有权不明晰，联邦所有和地方所有的土地没有划定。第三，出现了新的土地份额问题。土地份额不是真实可用的土地，而是一种所有权凭证，作为土地所有者的农村居民没有切身感受到自己对土地的真实所有权。土地份额的支配方式各异，约550万农民出租（占46%）；约170万农民（占14%）土地份额将使用权转让出去，换取农业企业的股份；约90万农民（占7.2%）换得了实际的土地，用于发展家庭副业和农场；约50万农民（占4.2%）用土地份额换取了农业组织的法定资本。第四，土地自由买卖问题没有得到法律确认。
二、普京时代深化土地改革的进程
普京时代的土地改革是叶利钦时代土地改革的继续，是对原有土地制度的修补和完善。普京上台后，俄罗斯政府在原有的土地多种所有制形式框架内，启动了新一轮改革，目的在于解决叶利钦时代土地改革的遗留问题，进一步明晰土地及地上附属物所有权及其相互之间的所有权关系，并着重解决农用土地的流通问题。
首先，俄罗斯政府对土地改革的目标和任务进行了修正。《1999年—2002年俄罗斯联邦土地改革的发展》联邦专项纲要提出，土地改革是经济结构改革的重要组成部分，其内容是：通过保障土地所有权和对所有权进行登记，切实保障土地的各种所有制形式及所有权的稳定化；将土地纳入经济流通范畴，建立国家调控下的土地及不动产市场；重新分配土地，将其转到确有效率的经济主体的手中；提高土壤肥力，保护土地；公民和法人依法对土地进行私有化；划定国有土地的归属（联邦所有、联邦主体所有和城镇所有）；建立国家地籍制度及土地和不动产登记制度，对土地进行价值评估。这一文件将第二阶段土地改革的目标确定为：提高土地使用效率；为提高土地的社会、投资和生产潜力创造条件，将土地真正变成经济增长的要素。这一文件首次对土地改革作出了系统性的规划，提出了土地改革的法律、方法和组织保障，但更加重视法律保障。这一文件虽然由于拨款不足等因素，并未成为第二阶段土地改革的基础性文件，但却起到了催生新的《俄罗斯联邦土地法典》和《俄罗斯农用土地流通法》的作用。
其次，普京就任总统后，大力推动土地改革立法。普京认为，对俄罗斯来说，土地问题从来都是一个难题，因为它不只是简单的经济问题，而且也是重要的社会政治问题。由于缺乏保障土地关系的法律，国家发展失去了动力。要解决土地问题，首先必须解决三个基本问题：明确土地所有权；对土地进行清点；建立有效的土地管理制度。2000年以后，俄罗斯政府颁布并实施了旨在形成土地不同所有制形式的、有利于农用土地流通及提高土地使用效率的法律。绕过农用土地的自由买卖问题，先行通过了新的《土地法典》，该法成为确立土地登记、划分、使用和保护的基本大法，确立了土地规划、国家登记和土地监督等方面的法律基础。2001年10月10日，新《土地法典》在经过激烈争论后得到国家杜马（议会下院）的批准，并于10月25日正式颁布实施。该法首次允许耕地以外的土地进入流通，其中包括居民点占地、交通、邮电及工业企业占地等。这部法律规定，包括农用土地在内的所有土地都可以实行私有化，但只有经过国家地籍登记的土地才可以进行买卖；首次允许耕地以外的城镇住房和工业用地进入流通市场；没有对占全部土地25%的农业用地的自由买卖问题作出明确规定。此后，俄罗斯政府先后颁布实施了《〈土地法典〉实施法》、《国有土地划分法》、《国家及城镇财产私有化法》、《土地整治法》、《土地登记法》、《农用土地流通法》等，这些法律、法规成为当前俄罗斯土地改革与土地管理的基础性文件。
2003年6月俄罗斯政府召开会议，对土地改革问题进行了总结。这次会议指出，“俄罗斯土地改革滞后，以致土地使用效率没有明显提高，土地的社会、投资和生产潜力没有质的改善，土地尚未成为经济增长的强有力因素”。《土地改革进程》报告指出，土地改革的基本目标是，为使土地作为一种物权客体，作为农业和林业生产的特殊客体进入经济流通领域而创造条件，为使土地作为保障借贷融资的手段；作为经营组织的资本以及增加投资的手段创造条件。该报告指出，土地改革的主要任务是：切实落实宪法规定的土地的多种所有制形式；发展土地和不动产市场；完善土地有偿使用制度；保证农用土地进入流通领域。为完成上述任务，该文件还提出了一系列政策措施，其中包括：完善国有土地归属权划定机制；完善附有不动产设施的土地的所有权获取机制；完善提供建筑用地的机制以及土地整治机制和土地地籍登记制度；完善农用土地流通机制以及土地和其他不动产市场的信息保障机制。这一文件的颁布为土地改革提供了新的推动力。
但到目前为止，俄罗斯国有土地归属划定仍未结束，国家和城镇机关所需土地资源的规模仍未确定，土地纳税和租赁价格的形成原则仍未落实，土地抵押制度的启动仍存在很大障碍，农用土地流通困难重重，土地份额所有者的所有权问题没有得到解决，土地转化为农业经营主体的进程正在缓慢进行中。土地私人所有制正在缓慢形成。在国有土地归属不清的情况下，土地资源管理制度难以真正建立起来。所有上述问题制约着投资的流入以及土地和其他不动产的流通，降低了土地的经济贡献度和使用效率。
三、农用土地状况及农用土地流通制度改革
（一）俄罗斯农用土地的基本情况
根据《俄罗斯联邦土地法典》的规定，农用土地包括农业经营用地（耕地、草场、牧场、弃耕地、有多年生植物的土地），田间道路和通信线路占用的土地，覆盖有为水土保持目的的灌木植物的土地，有内部水体的土地，农产品生产、储存及初加工设施占用的土地。截至2003年1月，俄罗斯农用土地总面积约为4亿公顷，其中农业经营用地为1.92亿公顷。根据土地占有人特征，俄罗斯农用土地分为两种：一种是公民个人所占用的土地，另一种是农业法人组织（股份公司、合伙制公司、国家或城镇政府所有的单一制企业、其他商业性或非商业性机构）所占用的土地。其中公民个人占用的土地分为四种类型，分别是农户（农场）经济占地、个人副业占地、花园苗圃及别墅建设用地和养殖场占地。农业法人组织占地由《土地法典》和《农用土地流通法》进行调控和管理；而公民个人占地除受上述两部法律规范以外，还受其他法律调控和管理，如《农户（农场）经营法》、《个人副业法》、《公民花园苗圃和非商业性别墅建设团体法》等。截至2003年1月，农业经营用地所有者的构成情况是：农业法人组织占地1.5亿公顷，农户（农场）经济占地1700万公顷，个人副业占地640万公顷，集体和个人花园果园占地150万公顷，养殖场占地1530万公顷。统计数字显示，在1990～2003年，农业法人组织占地规模不断下降，从最初的2.1亿公顷下降到1.5亿公顷，同时个人农业用地占用面积不断提高，从最初的350万公顷提高到2880万公顷。虽然公民个人从事农户（农场）经济、个人副业、集体和个体花园果园的农业占地规模有所增长，但农业用地使用总面积仍减少了3400万公顷，与改革初期相比下降了16%。有专家指出，俄罗斯政府必须根据农业用地的上述特点，从俄罗斯人口形势、国家发展前景、战略安全的角度出发，合理确定农业用地的规模及构成，涉及农用土地占用、保护和流通问题的法律、法规也应适合这一构想。
（二）《农用土地流通法》的主要内容及特点
2002年7月26日，俄罗斯国家杜马（议会下院）通过了《农用土地流通法》。该法是对《土地法典》的补充，这一法律的颁布结束了俄罗斯国内在农用土地买卖问题上长达10年的争论。《农用土地流通法》共4章20款，其核心内容是：保障农用土地的使用方向；确定公民及其近亲拥有农业用地的最大规模；农用土地可以流通买卖；俄罗斯将建立土地流通市场，通过公开拍卖方式买卖国家或私人的土地；国家或地方政府享有购买土地和土地份额的优先权；外国公民、外国法人和无国籍人士以及注册资本中上述人士的资本超过50%的法人（合资公司）不允许购买农用土地，但可以租用耕地，租期可长达49年，该法还对农用土地私有化问题作出了规定。
通过对《农用土地流通法》及其相关配套法律、法规进行分析，我们可以看出俄罗斯农业用地改革的一些特点：第一，农用土地进入流通市场，对完善农用土地的所有权、占有权、使用权和支配权具有重要意义，土地成为物权客体被纳入依法管理的范畴，对合理使用和保护农业用地起到了保障作用。第二，《农用土地流通法》的颁布，废止了土地的行政管理制度，通过分阶段进行不动产登记制度、以国家地籍为基础建立不动产地籍、落实《2002～2007年建立国家地籍和不动产登记自动化系统联邦专项纲要》，农业土地资源管理制度趋于完善。第三，国家依靠现代化的地籍登记系统、土地所有权及交易系统、跟踪土地资源状况、监督法律制度的落实以及合理使用土地资源，并对土地改革进程进行监控，能够在一定程度上避免发生因大规模土地交易损害公民合法利益的问题。第四，对农用土地流通仍作出了很多限制。农用土地是一种性质特殊的土地，需要特别的法律保护和调控，世界各国为保护农用土地的应有面积、质量和产能都作出了一些限制。如限制私有化条件；对所有者和使用者提出一定的要求；确定农用土地地块的最高和最低规模；确定交易规则等。俄罗斯农用土地流通法也作出了一些限制，其中包括租赁之前土地份额必须转为实物土地、限制外国人购买农业用地、国家有土地的优先购买权等。此外，为防止土地过分集中，法律还规定地方政府有权确定某一土地所有者所拥有的实际地块的规模；同时，为防止土地过分细碎化，法律规定对可登记、注册用于农业经营的实际地块的最小规模进行限制。
《农用土地流通法》的颁布有利于俄罗斯建立起公开、透明的土地流通市场，有利于农业生产者整合土地资源，借由占有土地面积的扩大，进一步扩大再生产规模。但到目前为止，俄罗斯土地流通市场仍存在很多问题，建立土地流通市场的任务仍很艰巨。
（三）在农用土地流通领域尚待解决的问题
目前，俄罗斯农用土地流通领域仍存在三大问题：第一，“土地份额”如何转为实际土地问题。“土地份额”是叶利钦时代土地改革的遗留问题，它不是具体可用的土地，而是从土地共同所有权中分离出来的份额所有权。如果“份额地”的所有者不办理将“土地份额”转为实际土地的手续，那么对土地所有权的所有活动都是针对“土地份额”的，这在很大程度上限制了土地的支配和使用，降低了土地的市场价值。据统计，截至2003年1月1日，俄罗斯公民所有的土地面积为1.2亿公顷，其中1.13亿公顷属于土地份额，份额地所有者总人数超过1200万人，其中总面积达2460万公顷（占份额地的20%）尚未办理登记手续。此外，在一些地区还存在以地方立法形式将农用土地转为共同土地份额所有权的问题，虽然联邦中央力图纠正这一做法，但由于土地管辖范围尚未厘清，联邦中央对此鞭长莫及。第二，“份额地”分离及转为实际土地的交易过高。虽然《农用土地流通法》对此作了详尽的规定，但在具体操作中存在着交易成本过高的问题。法律规定，“份额地”所有权人可以要求将自己所属的份额划分出来，用于创建和扩大家庭副业、农户（农场）经济或将土地租赁出去，但“份额地”分离手续极其繁杂，一般个人难以完成。第三，破产农业企业土地所有权与财产的划分问题。根据俄罗斯《破产法》的规定，进入破产程序的企业，其资产可按破产程序转到新的所有者手中，但企业占地仍归破产企业所有。为此，《土地法典》规定，企业新的所有权人可购买或租赁企业占地，但由于完成破产程序耗时很长，大量农用土地可能长时间被置于流通市场之外，不能得到有效利用。此外，已完成私有化的农业企业，也存在土地所有权不明晰的问题。根据《联邦国有及城镇政府所有的资产的私有化法》的规定，已私有化企业的土地与资产是统一的，但是，农用土地的私有化受联邦法律和联邦主体法律的双重调控，一些联邦主体的法律规定，农用土地不能列为已私有化企业的资产范畴，这不仅降低了正在进行私有化的企业的价值，也使已私有化企业难以获得土地的所有权。上述问题的解决尚待时日。
