1.2.1 “欧洲共同体的”还是“欧洲联盟的”
第二次世界大战结束后，为尽快恢复被战争摧毁的经济生产和社会秩序，防止德国法西斯的东山再起，人们普遍将消除德、法两国的隔阂和猜疑视为重建欧洲大家庭的第一步。在舒曼计划的指导下，法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六国于1952年成立了欧洲煤钢共同体。煤钢共同体成立后，在较短时间内就完成了恢复和发展生产的目标。这激发了煤钢共同体六国继续进行合作的热情，六国一致同意通过扩大共同机构，为建立一个经济和政治一体化的欧洲而努力。但1954年欧洲防务集团计划的失败使六国领导人认识到，不把各国的经济联结在一起，任何在政治上加强一体化的努力必然是徒劳的，因此，需要继续推进经济一体化的建设。1958年，六国在罗马成立欧洲经济共同体和欧洲原子能共同体。为了避免三个共同体的机构重叠所带来的不便，三个共同体于1967年合并为欧洲共同体。此后，欧洲共同体逐渐扩展了自身的职权范围、机构职能与行动效力。为了适应这种变化，1992年欧共体成员国的政府首脑在马斯特里赫特会议上决定将欧洲共同体改称为欧洲联盟（简称欧盟）。此后，欧洲一体化进入了一个新的发展时期，由旧的以经济为主的联合迈向了政治、经济、社会的多元一体化联合。截至2004年5月1日，这个新的政治经济体已聚集了25个成员国，总人口达4.5亿。
从欧洲联盟的发展历程可以看出，时至今日，欧洲联盟是欧洲共同体发展的高级阶段，是替代欧洲共同体继续从事欧洲一体化建设的国际组织。所谓“欧盟层面的家庭政策”就是指在欧洲一体化进程中出现的家庭政策。确切地说，是指欧共体时期的家庭政策和欧洲联盟时期的家庭政策的聚合。随着欧共体发展为欧盟，制定和执行家庭政策的机构也相应的由“欧共体的委员会、理事会、议会和法院”转变为“欧盟的委员会、理事会、议会和法院”。但出于行文流畅和简洁的目的，本书就没有将家庭政策以及超国家机构的名称严格区分“欧共体的”和“欧盟的”。在不引发歧义的情况下，本书都采用“欧盟”一词来代表超国家层面的政策和机构。只有在需要特别说明之时，才会采用“欧共体”一词。
1.2.2 “欧盟层面的”还是“欧盟的”
从字面上来理解，这两个词语有较大的共通之处，都强调政策的超国家特征。从历史发展的角度来看，“欧盟层面的”政策有向“欧盟的”政策发生转化的可能。但从政策的法律地位、扩张能力和执行机构来看，这两个概念还是存在较明显的差异与差距。在法律地位上，“欧盟层面的”政策不及“欧盟的”政策。前者是在超国家层面出现的尚未得到欧盟正式承认的政策措施，后者则具有欧盟正式承认的合法身份。这种法律地位的强弱悬殊，导致“欧盟层面的”政策在其他方面也处于劣势。在扩张能力上，“欧盟层面的”政策不是一个能动的政策领域，即不具备自我扩展的能力，必须依附其他“欧盟的”政策领域才能使自身得到发展。这种发展路径的强烈依赖性严重制约了它的发展规模和发展速度。在执行机构上，“欧盟层面的”政策没有专门的政策执行机构，需要其他领域的政策机构代为执行。
正因为“欧盟层面的”的政策存在法律地位的非稳固性、发展路径的非独立性、执行机构的非专职性等缺陷，再加上家庭政策带有浓厚的私人领域特征和强烈的国家主权治理色彩，因此“欧盟层面的家庭政策”长期遭受低估甚至否认。但从其政策形成和执行过程中的权力争斗、政策框架中内容条款的丰富多样来看，还是可以发现它具有影响范围广、涉及问题多、强制程度较高的特征。这些特征是“欧盟层面的”家庭政策现实存在的重要标志。
1.2.3 “欧盟层面的家庭政策”包括什么
为了解决这个问题，首先需要明确家庭政策的含义。家庭政策是一个引发争议的概念，本书的第1章第1.1节就详细分析了界定这一概念存在的三重困难，并提出了三种不同的界定标准。欧盟成员国多属于发达的工业化国家，大都有实行家庭政策的传统。但经济发展水平的相似性和政策实践的长期性却未能保证这些国家的家庭政策概念高度趋同。由于受到福利体制、政治思想、意识形态和宗教传统的不同影响，欧盟成员国对家庭政策概念的理解也有所不同。尽管存在着种种细微差异，但从各国家庭政策的总体特征和基本内涵来看，还是可以对家庭政策概念作出如下界定：家庭政策是直接以家庭资源与家庭行为为对象，采取假期安排、经济支持以及提供服务等方式满足家庭需求的政府行动与计划。
按照这个定义，欧盟条约并没有在家庭政策方面为共同体提供专属的权限，因此相应而言，目前尚不存在“欧盟家庭政策”。但在社会保护、就业、社会包容与人口等广泛的社会政策领域中，欧盟条约却为共同体提供了行动的合法性与权威性。事实上，这些领域中的许多部门或政策内容都与家庭政策有着密切的联系，如性别平等、自由流动、反 社 会排斥、儿童与老人的照料等。通过这些内容，欧盟层面逐渐构建起以家庭为行动客体的政策框架，其政策核心是协调就业与家庭生活的关系，政策客体是在职员工的家庭，主要实施手段是假期安排和工作时间调整。虽然由于缺乏独立的发展路径和法律权限，欧盟层面家庭政策的内容还比较单薄，政策的目标群体还比较有限，但欧盟层面家庭政策的制定与实施，却至少体现了欧盟力图将家庭政策纳入超国家层面发展轨道的意图。这种通过家庭政策来促进欧盟成员国实现社会联合的努力，无疑是颇具震撼性和革命性的创举。它反映了超国家机构推进欧洲一体化的探索精神和执著信念，并为其他国际组织的类似举动提供了理论和实践的参考。
