-尚长风-
（一）建立农村社会保障制度的成本收益分析
建立起以政府为主体的农村社会保障体系，可以产生诸多的收益：
1.在一定程度上缩小农村地区收入分配的差距。拟建立的社会保障制度对生活困难的低收入者提供一部分帮助，可以在一定程度上缩小农村地区收入分配的差距。
2.缩小城乡差别。通过农村的社会保障体系为低收入者增加一部分收入，既可以从制度上消灭极端贫困者，又能够缩小城乡差距，有助于缓解社会矛盾。
3.保持社会稳定，有利于经济的健康发展。很多国家的发展经历表明，如果收入分配的差距过大而政府又无所作为，那么很容易激化社会矛盾，导致社会的动荡，对经济发展也会产生诸多负面的影响。一个比较健全的社会保障制度可以维持社会的稳定，为经济的健康发展良好的社会环境。
4.有利于刺激消费，与当前正在执行的扩大内需的宏观经济政策相适应。1997年我国经济顺利实现“软着陆”以后，通货紧缩的迹象日益明显，已执行几年财政政策效果并不显著。分析其原因，从根本上说就在于人们的消费能力及消费信心问题。增加消费需要解决两个问题：一是有能力消费，二是愿意消费。前者取决于收入状况，后者则由人们对未来的预期及信心所决定。在现有的技术状况以及生产结构下所生产出来的商品，其最大的市场是在广大的农村地区。如果通过农村的社会保障制度对这两个问题有一个较为合适的解决，将极大地刺激农民的消费，从而真正实现财政政策的目标。
与任何一项制度变迁都存在着成本一样，建立农村的社会保障制度同样有成本，这些成本主要包括以下两项：
（1）推行成本。建立农村社会保障体系实际上是以政府为主体而进行的一种强制性的制度安排，这种制度安排如果能够得到顺利的实施，首先必须要为人们所接受。农村社会保障体系的建立与执行需要农民和政府双方的努力，因为这种强制性的社会保障制度所需要资金的大部分将来自于农民自己。城镇地区社会保障所需资金主要是由职工及其所在的单位按照职工工资总额的一定比例交纳，只有部分社会保障资金来自于国家财政的支出。而在农村，农民一般没有工作单位，因此，农村社会保障制度所需要资金的大头只能由农民个人的缴纳，社会保障金的少部分可以由国家财政以拨款的方式予以解决。
从现实来分析，农村社会保障制度的推行成本并不会很高，因为当前在农村地区推行该制度已经具备了很好的制度环境。我国社会保障制度的改革已经进行了15 年的时间，且农村商业性的社会保障制度试点工作也有近10 年的时间，社会保障制度已经深入人心。此外，在商业性的社会保障情况下，所有的保险费用都由农民自己拿出，而在由政府统一推行的社会保障制度中，政府财政以及经济较为发达、具备一定经济实力地区的集体也为该制度支出一部分资金，因此社会保障制度的推行不会遇到来自于农村社会的阻力。
细分农村社会保障制度的推行成本，主要由以下两个部分组成：宣传教育费和执行费用。前者可以充分利用现有条件，如各种媒体以及农村的行政管理组织向广大农民进行宣传；后者只需在现行的地方财政部门或行政职能部门成立专门机构，专职行使农村社会保障工作即可。因此，社会保障的推行成本只是该制度总成本中的一个很小份额。
（2）财政社会保障费用的支出，这应该是农村建立社会保障制度最主要的成本。根据笔者的推算，如果建立一个包括养老、医疗、失业在内的较完善的社会保障体系，那么需要财政出资近600亿元。考虑到社会保障制度的建立是一个较长的过程，且是有步骤、分批、分期进行的，因此财政实际用于农村社会保障的支出额要远低于该数额。从社会保障支出与财政收入的比重看，有很多发达国家达到 40%左右，一般的国家也在 10%以上。我国如果按10%计算，则财政的社会保障支出额远大于1 000亿元，拿出其中的1/3左右在农村社会保障方面支出，应该是一种较为保守及合理的推算。
（二）政府财政的承受能力
如果分步骤地建立农村社会保障制度，我们认为财政对此是有承受能力的。
首先，财政收入年均保持高速增长，不断增长的财力为社会保障提供了强有力的后盾。近年来，我国的财政收入每年以高于GDP6%～7%的速度为国家财政积累财力，如果按照分批的做法，只要以财政收入总额的 1%～2%就基本上能够解决农村社会保障制度对资金的需求。即使考虑到财政支出也同样增长的因素，在财力上依然可行，因为我国当前的财政支出结构并不合理，存在着支出的越位与缺口问题，而支出中最大的缺口就社会保障支出的不足。理论上说，其中应该包括农村的保障支出的缺口。
其次，适应于社会主义市场经济要求而建立的公共财政框架，从政府财力的角度看，这是一个双赢的战略：一方面，国家财政对于经济建设、科研成果能够转化为生产力的应用性研究单位以及经营性的事业单位将不再支出，由此而节省大笔的财政资金；另一方面，对于现有的经营性国有资产的存量通过采用上市、兼并重组、拍卖、回购等手段予以变现，为财政收回大量的投资资金。因此，公共财政建立以后，完全有能力将国有经营性资产的一部分用于社会保障制度对资金的需求。
再次，发行社会保障彩票，通过社会的渠道为农村社会保障制度的建设筹资。随着经济的发展以及人们收入水平的提高，老百姓对彩票的认知度也越来越高，其热销情况可以从体育彩票及福利彩票中略见一斑（据权威部门预测，我国彩票市场的容量为1 000亿元）。福利彩票所筹措的资金尽管也是用于社会保障，但其范围过于狭小，仅限于社会保障中的福利事业，只是社会保障的次要部分。因此，政府部门可以考虑发行社会保障彩票，将所筹措的所有资金全部用于农村的社会保障支出。
此外，也可以将出于公平收入分配的目的而开征的税收的一部分作为农村社会保障支出的资金来源。如个人所得税、拟开征的遗产税及赠与税等，至少可将在农村地区征收的这几种税种所得税收的一部分作为财政的社会保障金支出。
（三）农村社会保障制度建设中应该注意的问题
既然建立农村的社会保障制度是必要的，也是可行的，因此，设计一个科学且具有前瞻性的社会保障制度就显得尤其重要。笔者认为，在建立农村社会保障制度的时候，必须要注意以下几个问题：
1.坚持城乡分治的原则。城乡分治一直是我国的特色，这种状况在拟建立的农村社会保障制度中也将得到体现，因为在城镇和农村地区建立社会保障制度所面临的背景是不同的。城镇地区的土地所有者是国家，职工对土地不存在任何产权，其生活依赖于所在的单位，在市场经济环境下，当单位不再为其提供保障的时候，由政府提供社会保障是必然的，否则他们将失去生活来源。在农村地区，尽管土地为集体所有，但农民对土地拥有经营权、收益权等部分产权，土地可以为农民提供一定程度的保障。由于城乡居民对土地的产权背景存在的差异，因此，拟建立的农村社会保障制度显然与目前正在建立和完善的城镇社会保障制度是有所区别的：城镇地区的社会保障体系以政府为主体，农村地区则可以根据具体情况而定，以政府为保障主体或建立合作性的社会保障机构，尤其是在经济较发达的地区所建立的社会保障体系应以农村集体为主体。
2.坚持地区差异原则。社会保障制度提供的保障水平总是与经济发展水平相适应。由于我国地域辽阔，不同的地区经济发展水平差距很大，因此不同的地区应建立不同程度的社会保障标准，社会保障模式也应因地制宜：经济较发达的地区保障程度较高，以农村合作性的保障为主；欠发达地区保障程度低些，以地方政府的保障为主。
3.农村社会保障制度的建立时间不能搞一刀切，应按步骤分期实施。如前所述，我国不同的地区经济发展水平差距较大，有的地方至今还没有解决温饱问题，如果在这些地区要求农民上缴社会保障资金无异于缘木求鱼。因此，农村的社会保障制度应从发达地区开始，逐步推广到全国。
4.社会保障制度应处理好“养穷人”与“养懒人”之间的关系。从发达国家社会保障制度执行的效果来看，它对低收入者提供生活保障、维持了社会的稳定以及缩小收入分配的差距等方面所起的作用是不可低估的。因此在设计我国农村的社会保障制度过程中，借鉴别国的经验与教训是非常必要的。如果社会保障的程度较高，显然会导致劳动供给的大幅减少，而且从中国的实际情况看，由于需要保障的农村人口很多，且受到政府财力的限制，既不可能也没有必要提供高标准的保障制度，因此，农村的社会保障制度必须要制定一个适度的保障标准，即社会保障的均衡点，在这一点上，既能够使低收入者在一定程度上得到制度的保障，同时又不会丧失寻找新工作机会的动力。
5.政府部门应处理好社会保障制度与其他转移支付之间的关系。在为农村提供适度社会保障的同时，让农民有更多选择工作的机会同样是非常重要的，国家财政可以根据财力的状况，在逐步建立农村社会保障制度的同时，加大转移支付力度：一方面将转移支付资金用于对农村的教育投入，以提高农民整体素质，从而提高他们在劳动力市场上的竞争力；另一方面，不断增加对农村基础设施建设的投入，为农民提供更多的就业机会。
（作者单位：南京大学经济学系）
