-李郁芳-
随着市场化改革的深入，建立和完善政府微观规制的问题已经提到了议事日程。在电力、自来水、电信等公用事业及社会基础设施行业的规制改革紧锣密鼓推进的同时，政府微观规制也正成为理论界研究的热点。然而，值得注意的是：人们往往将计划经济体制下的政府管制混同于市场经济体制下的政府规制，从而将计划管制所固有的弊病统统当成是政府规制的内在缺陷，并最终得出了全盘否定政府规制及其他似是而非的结论。这对于正确认识市场经济条件下的政府职能和市场经济的健康发展是不利的。因此，从理论上区分计划性政府管制和市场性政府规制两个概念，对于认识我国社会主义市场经济条件下政府规制的地位、作用，是十分必要和重要的。
（一）计划性政府管制和市场性政府规制的区别和联系
自从日本经济学家为了说明政府为克服市场不足、依据法律对微观主体行为进行的限制或矫正而苦心创造了“规制”一词并传入我国以来，管制和规制的不同内涵就逐渐为人们所认识。作为不同体制下政府管理微观经济的手段，管制和规制有着不同的内涵：
从本质上看，二者的区别在于：首先，基础不同。在计划经济体制下，政府控制着社会经济生活的一切主要过程和主要方面，社会资源完全由政府通过高度集中的行政机制进行直接指挥和调配。资源配置过程就是政府的计划管制过程。作为传统计划体制下政府管理微观经济的基本手段，计划管制是依托于计划体制、并为实现政府计划指标而进行的。可见，政府管制是建立在传统的计划经济条件下，以政府直接配置资源为条件的，计划管制构成为计划经济体制的本质特征。正是从这个意义上，我们亦可将其称为计划性政府管制。而微观规制则建立在市场配置资源的基础之上，即在坚持由市场的供求、价格、竞争机制自发调节资源配置的条件下，政府为保证现代市场经济正常运行而行使的微观经济职能。市场经济体制是政府规制的制度基础。也正是从这个意义上，我们可将其称为市场性政府规制。迄今为止理论界虽未明确区分以上两概念，但也有人意识到了二者在制度基础上的不同，如有学者谈到：“在论及计划经济体制时，使用政府管制；在论及市场经济体制时，使用政府规制”。
其次，范围不同。由于政府是计划经济下资源配置的唯一主体，计划管制成为政府配置资源的基本手段，其作用范围遍及国民经济各个领域，因而其行为是没有边界的；而政府的微观规制则是市场经济条件下政府对市场主体行为的纠正，其行为仅在克服与弥补市场失灵的范围之内，如在不完全竞争、信息不对称、自然垄断和外部不经济等条件下，对微观主体行为进行矫正时才是必要和合理的，因而是有限的。
再次，依据不同。计划性管制是计划体制下政府进行经济管理的基本方式和手段，不需要制定特别的法律作为依据，政府强制性的行政命令就是依据，换句话说，政府管制就是行政统制和命令；而市场性规制则是“有法规条例的制约”，要以相应的法律法规作为依据，不能随意行事，具有很强的规则性。由此可见，计划性管制与市场性规制是本质关系完全不同的两个概念，不可须臾混淆。
但从形式上看，政府管制和政府规制却存在颇多的相似之处：首先，行为主体相同。无论是政府管制还是政府规制，从政策和法规的制定、修订，到规定的执行，政府行政机构都是主要的、有时甚至是唯一的行为主体；其次，运行机制相同。管制和规制作为政府的行政过程，主要都是通过行政等级关系和行政机制实现的，如都采用政府行政审批、行政裁决的方式进行。
形式上的相似往往模糊了本质上的关系，使人们难以区分政府管制和政府规制。转轨过程中复杂的政治经济关系，更进一步加剧了这种混乱。有这么一句在理论界流传甚广的话充分反映了这种混乱：“以管制的方式来放松管制”。对此，有人曾作过解释：“政府管制行为既是对以前严格管制的放松，是一种放松管制过程，同时，因为它含有为构建市场经济而制定的新规定，因而同时又是一种新的管制政策制定和实行的过程”。此话虽然在一定程度上形象说明了我国转轨时期政府规制建立的过程，但却混淆了计划性政府管制与市场性政府规制这两个性质不同的概念。我们搞社会主义市场经济，一方面，必须彻底打破原有的与计划经济相联系的计划管制，让政府退出市场，大量收缩其微观职能范围，将市场自身能够完成的职能交还给市场。在此，并不是什么“放松管制”的问题，而是要将原有政府微观管理行为赖以存在的计划经济基础彻底打碎；另一方面，必须重新建立与市场经济相联系的政府规制，政府应将政府职能转变后节约下来的行政资源集中于市场机制无法起作用的领域，建立约束市场主体的行为规范及市场规则。这是一种全新的、不同于计划管制的、专门针对市场失灵的政府微观职能，其内涵与计划管制决不可同日而语。由此可见，以上两方面是社会主义市场经济体制建立中同时并进、不可偏废的两个方面，必须明确区分，不可须臾混同。
（二）区别以上两个概念的意义
从理论上分清计划性管制和市场性规制对于处于体制转轨过程中的中国有着特别重要的意义。这是因为，西方发达国家的市场经济是在自由主义传统下逐渐发展成熟而来的，社会公众包括政府官员对政府运用行政手段随意干预微观经济有着天然的反感和戒心，计划管制基本没有存在和生长的土壤。而对刚刚走出传统命令经济的中国来说，一方面，计划管制的体制基础还未完全消除，政府官员对于管制的机理、方式大都驾轻就熟，计划性管制随时都可能死灰复燃；另一方面，市场性规制刚刚在生长，并且这种刚开始生长的新东西与逐步弱化的计划管制同时并存、相互交错，容易混淆人们的思想。因此，将计划性管制和市场性规制相区分有着极其重要的意义：
其一，有利于区分两种体制下政府的微观经济职能，尽快实现从以计划经济为基础转向以市场经济为基础。如前所述，计划管制是计划体制下政府管理经济的基本方式，其本质要求是彻底排除市场机制的作用；政府规制则是市场经济条件下政府微观职能的主要内容，是要在发挥市场机制的基础性作用的前提下，对市场的不足予以补充。从本质上看，二者是根本对立、完全不同的两种职能。建立社会主义市场经济的基本前提之一，就是要尽快实现政府职能的转变。而转变政府职能的主要内容之一就是要彻底摒弃长期形成的计划管制体制，在市场制度的基础上建立起全新的政府规制体制。虽然在方法上可以分步骤、但在指导思想上必须明确：必须彻底清除、摒弃旧体制下的计划管制及其手段，让市场机制充分发挥作用，而决不能采用修修补补的方式进行。
其二，有利于将政府规制行为尽可能局限在市场失灵的范围中。如前所述，政府规制是政府对市场行为的限制，是以政府为主体的一种行政行为，但由于政府手中的政治强制力，监控政府行为却是很困难的。因此，衡量政府微观管理行为是否合理的标准之一就是：是不是对市场失灵的规制。只有把握这样的标准，方能防止政府打着市场性规制的旗号，行计划性管制之实。
其三，有利于正确认识转型期政府的微观管理行为及其缺陷。转型期政府的微观管理行为是鱼龙混杂的：既有长期实行的计划管制的残余，如：一直到2001 年还在实行的“机票禁折令”、将非公有经济力量排除在许多竞争性领域之外，以及画地为牢、地区市场封锁等行政性垄断行为；又有新近成长起来的规制行为，如反垄断、抑制外部负效应等等。由于政府体制改革滞后等等原因，前者所起的作用往往要更强些。因此，有不少人将转型期出现的微观领域中不尽如人意现象的原因统统归结为政府规制。如有人认为，“中国经济生活中到处存在着的规制，与其是为了解决‘市场失灵’，不如说是政府为了消灭市场”，这实在是一个大冤案。
综上所述，计划性政府管制与市场性政府规制是完全不同的两回事，区分二者有着特别重要的意义。在体制转轨期间，我们必须根据市场经济的要求，尽快消除计划性管制、建立和完善市场性规制，从而使政府职能的转变与市场化改革的大方向保持一致，为社会主义市场经济的正常发展创造良好的制度环境。
（作者单位：暨南大学经济学系）
