张 骥
摘要：烟草行业在中国国民经济中占有极其重要的位置，《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）对于中国烟草行业的意义重大。在国内市场国际化的严峻形势下，《公约》对于中国烟草业来说是个“双面刃”，它不仅会限制国内烟草企业的宣传，同时也能够削弱世界烟草巨头通过广告、赞助、走私来扩充市场，有效地减弱其对中国的猛烈攻势。本文从正反两方面阐述《公约》对中国烟草的利弊，初步把握在复杂的政治经济、社会环境中的市场定位。
关键词：WHO《烟草控制框架公约》烟草税率 烟草广告
烟草诉讼
2003年5月21日，包括中国在内的世界卫生组织192个成员国一致通过了《烟草控制框架公约》（FCTC，Framework Convention on Tobacco Control）。该公约旨在通过实施对烟草和卷烟产品的广告、营销和销售进行控制，以降低全球每年死于与烟草相关疾病的人数。FCTC直接关系到烟草产业的生存与发展，它签署生效后，对中国烟草产业的影响也很值得探讨。
一、控烟在世界范围内势在必行
《烟草控制框架公约》序言中指出：“烟草的广泛流行是一个对公众健康具有严重后果的全球性问题”，“科学证据明确确定了烟草消费和接触烟草烟雾会造成死亡、疾病和残疾，以及接触烟草烟雾和以其他方式使用烟草制品与发生烟草相关疾病之间有一段时间间隔……卷烟和某些其他烟草制品经过精心加工，藉以引起和维持对烟草的依赖，它们所含的许多化合物和它们所产生的烟雾具有药理活性、毒性、致突变性和致癌性……”
按照目前的吸烟情况，世界卫生组织（WHO）预测到2030年烟草将成为人类最主要的死因，年均将会导致约1000万人的死亡，有5亿今天还活着的烟民将最终死于吸烟。吸烟者可能给其他人造成的经济损失更难以量化。社会医疗保障体系每年为医治因吸烟导致的疾病开支庞大，致使国家财政背上沉重的负担。烟草上缴给国家的税利占了国家财政的1/10，但因为公众烟草消费和接触烟雾导致产生疾病的医疗费用也是相当高的。有不完全统计表明，为治疗烟草相关疾病所耗掉的费用是当年烟草公司上缴利税的一半。形象一点说，钱从这个口袋拿进来又从那个口袋拿出去了。据资料显示，人类不断增加的死因主要有两个：人类免疫缺陷病毒（HIV）和烟草。目前，全球有1/3的成年人（约11亿人）在吸烟，每10个成年人中已有1人因吸烟而死亡，到2025年烟民总数将达到16亿以上，控烟在世界范围内已是大势所趋。
二、《烟草控制框架公约》的主要内容
《烟草控制框架公约》是世界卫生组织首次动用其《组织法》第十九条所规定的权利来制定的一份国际性法律文书，其宗旨是限制烟草在全世界的蔓延，尤其是在发展中国家的蔓延。它将成为控制烟草的第一个全球性公约。《公约》的主要内容有：全面禁止烟草广告；禁止烟草企业一切形式的赞助活动；禁止向未成年人销售香烟；禁止在公共场所吸烟；烟草商公开生产的全过程；全球采取统一的烟草税率，提高卷烟价格；对标签和包装进行限制；明确烟草生产商的责任与赔偿。
这其中，焦点问题是赔偿和责任。影响最大的是“污染者自负原则”，依据“污染者自负原则”，烟草商对吸烟者因吸烟导致生病的全部费用负完全责任，并承担法律责任。以上可以看出一些关键条款对烟草业特别是中国烟草行业仍存在很大威胁。
三、相关条款对世界及中国烟草业的利弊分析
（一）控烟运动不会对卷烟的消费量产生质的影响
在“减少烟草需求的非价格措施”和“提供保护免于被动吸烟”条款中，要求各缔约方把非价格措施作为减少烟草消费的有效手段，并在政府级别采取和实行有效的立法或其他措施，提供充分保护避免在公共场所、公共交通工具和室内工作场所接触烟草烟雾。
我国政府于1979年就开始开展控烟工作，并于1997年制定实施了《关于在公共交通工具及其等候室禁止吸烟的规定》。到目前为止，全国已有14个省、直辖市和88个城市以人大立法或以政府、市长令的形式颁布了在城区公共场所禁止吸烟的规定，并且由省会城市或大中城市逐步辐射到越来越多的地区。大多数烟民也由最初的被动接受禁烟规定到能自觉主动地不在公共场所吸烟。烟草的消费和需求必然会随着公共场所禁止吸烟规定的执行而下降，烟草企业的生产量和销售量将受到相应的影响。
反之，看看控烟历史比较长、力度比较大的美国和加拿大。从上个世纪五六十年代起，它们就开始控烟，几十年来，它们的吸烟率从40%下降到了20%，在20年的时间内，吸烟率平均每年下降了1%，但是随着人口的增加，烟民的绝对数并没有减少一半。我国即使提倡控烟也不可能有它们那样的力度，也就是说现在有3.2亿烟民，即使我们人群的吸烟率每年下降1%，20年后，烟民还是会有3.2亿。为什么呢？因为控烟的同时，人口也是在按1%的增长率在上升。以近5年10个卷烟消费大国的消费量和近10年全球卷烟的消费量来看，证明控烟对卷烟的消费量未产生质的影响。
（二）改变包装不足以影响任何消费心理
烟草制品的包装至少有30%以上，最好在50%以上的区域标明文本中规定的健康警语，或用图片和标语的形式标注。包装和标签上不允许使用会对吸烟者造成误导的标志，以免使其认为某些烟草的有害程度低于其他烟草。不允许使用“淡味”、“柔和”、“低焦油”等词句。
对于此条，包括中国在内的很多国认为这一要求没有考虑到不同的文化背景，在欧美国家可能可行，但在其他国家很难接受。特别在中国这样一个人文主义大国，产品的包装对中国这样礼尚往来的国家，具有非常重要的意义。特别是利润高的高档香烟，有相当高比例用于礼品消费，烟标的变化可能影响非个人消费领域的销量变化。但对个人消费者来说，作为需求弹性很小的烟草制品，改变包装不足以影响任何消费心理。凡吸烟者对卷烟的危害都有着客观的认识，禁止使用“低焦油含量”、“柔和型”等词句只可能影响烟草制造商的工艺改进，不利于全球烟草及其制品向高质量、低危害的方向发展。跨国公司在提高产品科技含量、降低烟草危害成分等科技方面的优势反而不能充分发挥，对中国传统烟草制品生产可能起到一定的免于冲击作用。
（三）禁止烟草广告对中国烟草利大于弊
公约最终文本要求那些宪法规定允许商业言论自由的国家要在公约签署5年内修改并制定对烟草广告的全面禁令，并要求不能执行全面禁令的国家要依据本国法律对烟草广告、促销和赞助加以约束和限制。
跨国烟草公司强大的广告攻势是发展中国家无法与之匹敌的。前者用大量的金钱堆出了一条攻城掠地的道路。可以预言，外烟进入之后，在它们营销手段的浸染下，我国女性和青少年吸烟的比例绝对会上升。FCTC对烟草广告的限制大大制约了对外国烟草广告的渗入，虽然对国内烟草广告同样具有杀伤力，但打击的是跨国公司与我国烟草公司竞争的最大优势。我们拥有较健全的营销网络体系和专业人才队伍，同时国家可以通过工商对广告法的补充，进一步加强对烟草广告的监督管理，要打倒外烟，首先要研究外烟的广告，并想办法限制它。对于国内烟草来说，完善“广告法”是比较贴切可行的抵御外烟的办法，只要有法，有的广告外烟就不能做，而如今国产烟的品牌影响力和地缘优势已经根深蒂固了。我国公司可以利用当地的传统消费习惯和广大农村市场，在品牌结构、吸食口味上与跨国公司进行一场没有广告的竞争。从这一点上说，控烟公约如果运用得好对国内烟草不仅无害反而有利。
（四）烟草损害赔偿尚未全面启动
公约要求各国政府努力推动有关法规的制定，以便在必要的时候让造成吸烟危害的公司向受害者支付赔偿金。
国外对烟草损害健康的诉讼已初露端倪。1998年美国几十个州政府状告五大烟草公司危害民众健康，诱导消费者，增加了美国各州医院的医疗开支，法官裁定美国五大烟草公司在未来25年内赔偿烟民1450亿美元。除美国外，沙特政府向本国和外国烟草公司索取了27亿美元的健康赔偿金。
按照公约中“烟草的责任和赔偿”条款，就是确定烟草应对其引起的健康后果进行赔偿，远期可能对世界和我国烟草产生不可估量的冲击和影响。但目前我国《民法通则》相关法律对烟草损害健康尚无明确原则，国内也无此类案例。鉴于烟草对健康的直接危害还在争议阶段，国内烟民对烟草公司大面积胜诉的可能性不大，作为国家的支柱产业，烟草专卖局（公司）应有时间、有能力维护自身在法律上的正确位置，相对于中国国情，即使赔偿，金额也不会巨大，而对外国跨国烟草企业而言，动辄几十亿的赔偿，给烟草商带来沉重的经济、心理负担，对烟草公众形象也是沉重打击，在此条中国烟草商的法律地位显得较为有利。
（五）打私力度加大有利于巩固我国烟草市场
公约要求各国政府制定打击走私卷烟的措施，规定所有卷烟包装上都必须有鉴定的标志。
目前全世界每年走私卷烟大约200亿盒，占全球国际贸易总量的1/4.世界各国政府每年因烟草走私活动共损失20亿～30亿美元的税收，走私入境的卷烟中，以“555”、“万宝路”等品牌居多。在走私卷烟活动中，受益最大的应该是跨国公司，通过走私渠道提前占领市场，目前外烟在中国尤其是一些较为发达的地区已经有了为数不少的固定消费人群，毫不夸张地说，其中走私烟“功不可没”。国外曝光的调查报告已表明，跨国烟草公司不仅暗中支持走私活动，甚至在必要时直接参与了走私，可见，跨国公司为打开市场可谓无所不用了。
对于加大打击卷烟走私力度，对中国烟草行业保护更为有利，进入WTO后，在竞争格局下，中国烟草的劣势不言而喻，取消特种零售许可证后，外烟的冲击日益凸现。虽然国内零售户可经营外烟，但我国可以利用《专卖法》对烟草分销体系的垄断控制，利用烟草公司进货渠道对外烟市场份额进行控制。如国家进一步加大打击走私卷烟的力度，外烟对市场的冲击可能会降低到最低点，外国烟草商对中国市场的渗透速度将会大为减慢，为国烟巩固市场，做强品牌赢得宝贵的时间和空间。卷烟条包上必经有鉴定的标志，为我国烟草专卖执法打假打私提供了强有力的技术保障，中国烟草公司有长期地方封锁的经验，利用包装打码控制市场，这种较成熟的非市场化运作方式，在对付外烟入侵中可能发挥出奇制胜的效果。
（六）斥资公益事业有利于树立烟草良好社会形象
公约还建议各国政府考虑提高税收以限制卷烟的消费，并要求加强对愿意戒烟者的教育和医药帮助。
据世界卫生组织的研究报告，控烟对经济发展的担忧是没有依据的，烟草供应量的减少并不一定使税收减少。以英国为例，英国香烟税率每年上升1%，政府的收入会上升0.6%～0.9%，更为重要的是提高税率在增加政府收入的同时还可以投入医疗卫生，挽救上百万人的生命，同时可以提高烟草税收在国家财政收入中的比重，使烟草发展步入良性运行轨道，从某种意义上看，“寓禁于征”虽限制了烟草的发展，同时也保护的烟草的健康运行。
国内烟草发展的最大威胁不是控烟而是外烟，入世之后，跨国烟草公司已经准备好进入国内市场，国产烟市场份额堪忧。
从世界范围来看，我国烟草公司虽占有31%的市场份额，但“松、散、低、小、差”的局面没有根本改变，面对控烟运动和外烟冲击，我们既不能盲目乐观，又不要妄自菲薄。加入FCTC后，跨国烟草企业和国内烟草企业同时遭受打击，但我国烟草有20年的专卖体制，有国家局统筹考虑行业整体利益，这些都是外国烟草公司的商业老板无法达到的，对于在中国这样一个规模大、人口多、市场相对封闭的烟草大国，而非靠资金和技术、品牌优势的烟草企业来说，抗打击能力应该是很强的相对封闭的国内市场，控烟法规的相继出台，让外国烟草商举步维艰。所以要充分利用《公约》的普遍约束力来削弱跨国公司对中国市场的渗透，为做大做强中国的烟草航母赢得宝贵的时间。
（作者单位：安徽省淮南市烟草专卖局）
