摘要：我国加入WTO已是第三个年头了，现行的烟草专卖制度已在管理方式、WTO贸易政策审查机制、法律法规的修订等方面不断经受冲击，取消烟草专卖制度的言论也一度甚嚣尘上。但是从我国社会主义初级阶段的中心任务、加速推进社会主义市场经济的目标模式、国外烟草专卖制度演变的历史事实来看，加入WTO后，我国仍必须坚持并完善烟草专卖制度。具体措施是：（1）政企职能分开；（2）调整改革专卖管理重心和管理对象；（3）推进立法、限制进口卷烟；（4）制定配套的改革措施。
关键词：WTO 烟草 专卖制度
2001年11月10日，WTO第四次部长级会议在多哈正式宣布中国加入世贸组织。对中国烟草行业而言，既面临着改革发展的机遇，又要应对更为严峻的挑战。面对WTO这把“双刃剑”，中国烟草业要进一步提高总体竞争实力，要顺利完成企业运行机制，企业组织结构、经济结构等方面的深层次改革，就必须在今后一个相当长的时期内进一步坚持完善我国现行的烟草专卖制度。本文试就此谈一点粗浅认识。
一、我国现行的烟草专卖制度存在的缺陷
烟草专卖制度全面实施已近20年，从经济效益层面上看，不仅有效地控制了烟草业盲目发展的局面，而且为国家改革开放和社会主义现代化建设提供了大量的资金积累；从社会效益层面上看，一方面吸收了大量的劳动力就业，为社会稳定做出了贡献，另一方面又积极采取措施，有效降低了卷烟对人体的危害，维护了消费者权益。但历史唯物主义告诉我们，任何制度都会随着历史条件的变化而发生变化，随着我国社会主义市场经济体制的日臻完善和加入WTO，烟草专卖制度已逐步显现出一些缺陷，这些缺陷制约着烟草行业经济效益进一步提高，影响着中国烟草业整体竞争能力：
1.企业政府化，政企不分。烟草专卖制度建立于我国计划经济时代，刚性对市场经济的不适应性开始表现得甚为明显。目前，多数烟草企业并不具备市场经济条件下作为市场主体所具备的职能，试图突破计划经济和行政区域的限制，谋求自身发展的企业最终收效都不大。
2.管理条块化，权责不明。烟草行业实行行业管理为主，地方管理为辅，但何为主，何为辅，权责划分仍然很不清楚，导致了行业与地方管理出现摩擦，降低了行业的整体效能。
3.市场意识不强，企业行政依赖性强，由于自上而下行政性领导和管理，企业有“法定”的地盘，因此普遍的“地盘”意识，使得企业缺乏必要的忧患意识和竞争意识。
4.工商关系不清，资源配置受影响。我国烟草专卖体制在制度设计上，工商关系不清，造成工业企业与市场脱节的同时又受制于商业企业，在市场饱和状态下，这种情况尤为突出，工业企业不能自主开发市场，必须依赖目标市场的商业公司，但商业公司由于其在地方“唯我独尊”的独占性，往往使外地工业企业为开发产品市场不得不付出高昂的代价，而本地不好销售的产品在行政干预下又不得不做出许多违反市场规律的销售行为，这种现象带来的直接后果就是不能较好地发挥烟草市场资源的基础性配置作用。
二、加入WTO对我国烟草专卖制度的挑战
我国加入WTO，其社会变革意义在于它将进一步加速体制转轨和经济转型，在加入世贸组织的谈判过程中，烟草问题尽管不是重点和热点，但也涉及了不少方面：关税逐年减让；配额逐步取消；特种烟草专卖许可证取消。从加入WTO有关对烟草方面的承诺来看，我国虽没有在烟草专卖制度、放开分销体系上做出让步，但是，随着我国经济融入世界经济步伐的加快，烟草行业面临的挑战不仅不比其他行业小，在潜在的程度上甚至要远远超过那些市场化程度较高的行业，对我国烟草专卖制度的冲击则更是直接的、具体的，突出表现在：
1.从管理方式上看。随着入世，国家经济宏观管理和调控的职能将会有大的转变，政府部门对企业行政干预的力度会减弱，同时，企业和社会对政府部门和行政权力的监督会加强。就烟草行业目前来看，实行的仍然是高度集权的集中统一管理制度，各级烟草专卖行政主管部门与所属工商企业之间的关系基本上是一种行政隶属关系，生产经营管理基本上靠行政命令。市场化程度较低，这种关系必须要被资产关系和经济手段所取代，我们过去习惯的行政的办法，审批的手段也必须要改变。
2.从WTO贸易政策审查机制看。按WTO惯例，WTO有一个专门的贸易政策审议机构，每隔一个时期都要对其成员的政策进行审议，看其是否符合WTO的宗旨和规则。今后我国所有的贸易政策和制度，包括烟草专卖制度，都要不断接受WTO的审查。
3.从法律法规修改的要求看。我国已承诺取消特种烟草专卖许可证，而特种烟草专卖许可证是烟草专卖法确定的，取消特种烟草专卖许可证，就意味着我们要对现行的法律、法规、规章进行修改。在修改法律、法规、规章的过程中，一些部门、一些专业人士会对烟草专卖制度的存在提出质疑。
4.从国外实行烟草专卖制度的情况看。日本、韩国以前也实行专卖制度，但迫于外国要求开放市场的压力，20世纪80年代中期不得不取消。匈牙利、西班牙分别于1992年和1998年取消了烟草专卖制度。据不完全统计，世界上实行烟草专卖制度的国家和地区已从《中华人民共和国烟草专卖法》颁布之初的70多个减为现在的20多个。同时，在跨国集团的影响下，西方国家必然进一步向我国施加压力，要求我国取消烟草专卖制度。
三、加入WTO后完善我国烟草专卖制度的必要性
应该看到，当我国经济发展达到一个高度发达的阶段后，烟草专卖制度最终会被取消，但是，取消烟草专卖制度必须具备几个前提条件：一是国内市场经济机制发育成熟；二是实行产业结构调整，实现规模经营；三是建立了遍布全国的功能发挥良好的销售网点；四是取消专卖制度后仍保持“垄断”地位；五是烟草行业的税收占国民收入降到一定的比例。就目前而言，我国取消烟草专卖制度的条件远远不具备。因此，必须在加入WTO后，进一步坚持完善烟草专卖制度。
一是由我国社会主义初级阶段的中心任务决定的。在社会主义初级阶段，发展是硬道理。只有经济发展了，才能迅速改变贫穷落后的面貌，提高物质文化生产水平。而搞经济建设的前提条件就是要有资金。资金来源渠道，首先是扩大对外开放，利用外资，其次是依靠本国积累，走自力更生之路。烟草作为高税高积累产业，是我国税收的重要来源，这一点从烟草税收占全国财政收入10%的比重可以看出，已经成为国家财政税收的重要支柱之一。烟草实行专卖制度，为我国积累经济建设资金所起的作用是巨大的。离开烟草专卖制度，把高税收高积累的烟草行业放任自流，只能导致国家财源的严重流失，后果将直接影响到社会主义经济建设的步伐和进度。因此完善烟草专卖制度是社会主义初级阶段经济发展时期的必然选择。
二是由我国加速推进市场经济的目标模式所决定的。比较市场经济的目标模式和烟草专卖制度的内容可以看出，烟草专卖制度不违反市场经济的准则：（1）市场经济是法制经济，而我国烟草专卖制度是以《烟草专卖法》为基础的，《烟草专卖法》就是市场经济法规体系的一个组成部分。（2）烟草及其制度作为商品，它具有一般商品的属性，理所当然要投入市场中去，受到市场机制的制约，但它又是特殊商品，对人体健康有一定危害，不能像一般商品一样，随意生产和流通。国家实行专卖制度就是为了在创造巨大的经济效益的同时，又产生良好的社会效益。所以，烟草专卖制度符合市场经济宏观管理原则。（3）不论是打私打假，还是对商标、广告所做的限制性规定，烟草专卖制度都与市场经济并行不悖。
三是由国外烟草专卖制度演变的历史事实决定的。WTO规则是一个“世界性的法律”，对加入的每一个国家和地区都有约束作用。但是，WTO也有很多特殊规定，我们应该结合本国烟草行业的实际情况，充分利用好这些特例走出一条具有中国特色的烟草专卖路子。日本实行烟草专卖制度长达86年，日本于1972年加入WTO，但直到1984年才废除专卖制度，实行以上市股份公司为主要特点的民营改革。即使这样，日本还在1984年通过并实施了《日本烟草株式会社法》和《日本烟草事业法》，这事实上是一种“没有专卖的专卖制度”，是典型的“准专卖制度”，有些发达国家可以在加入WTO后继续实行烟草专卖制度，我国同样也可以。
四是由我国烟草行业的发展现状决定的。当前我国烟草行业改革和发展已进入攻坚阶段和关键时期，行业发展虽然取得了巨大成绩，但也存在一些问题：一是两烟生产集中度低，卷烟生产厂家多，规模小，烟叶生产方式落后，质量不稳定；二是卷烟品牌集中度低，多、乱、杂，单牌号产销量小，规模效益差；三是主渠道市场率占有度低，尤其是在国际市场上占有度更是微不足道，与“烟草大国”的地位极不相称；四是产品技术含量少，安全性差；五是外贸依存度低；六是卷烟价格统一度低；七是网络发展度低，卷烟销售网络建设还处在初级阶段；八是管理层次过多，利益主体过多，权力分散，不能形成整体合力，地方保护现象严重；九是卷烟体外循环仍较严重。有资料显示：我国烟草行业的生产规模目前已属世界第一，但经济效益水平低下。可以肯定地说，我国烟草如果削弱或取消专卖制度，在国际烟草竞争日趋激烈的形势下，在可预见的未来，中国烟草将全线溃败，会有相当一批效益低下的、中小烟厂被挤垮，而要实行小厂转产，把全国100余家烟厂关停并转为几十家、十几家，实现规模经营、规模效益，具备强大的国际竞争能力，将需要相当长的时间，在这一相当长的时期内，专卖制度的保护作用是至关重要，不可或缺的。
四、加入WTO后完善烟草专卖制度的措施
1.政企职能分开。现行政企合一体制是计划经济时代的典型产物，随着市场经济的发展，这种“两块牌子，一套人马”的内部管理体制，已显示出其与发展烟草市场经济不相适应的弊端，烟草专卖局（公司）既履行管理职能，又肩负经营职责，既是运动员，又是裁判员，很难建立起有效的监督制约机制，在任务指标和经济利益的驱动下，必然导致只重视经营，忽视专卖管理的倾向。内部管理受到这种体制的束缚难以加大力度也是顺理成章的，这也是近年来内部管理难点问题层出不穷的症结所在。按照WTO的运行规则，在坚持专卖体制的前提下，将专卖管理机关与生产企业、销售企业机构分设、职责分开、分灶吃饭、利益脱钩，才能从根本上解决目前专卖管理存在的局长、经理关系摆不正，查外不查内，查进不查出的难题，也能促使烟草企业真正按建立现代企业制度的要求，逐步走向市场，成为依法自主经营，自负盈亏、自我发展、自我约束的企业法人。政企分开是烟草市场经济发展的内在要求，是改革内部管理体制的必须途径。把政企职能分开的基本思路是：（1）按专业化分工进行改革，可以在中国烟草（集团）公司架构下，在全国性烟草集团公司内部，按专业设立若干烟草工业公司、烟机公司等，使现有的企业、商业法人变为工业等专业性公司的分支机构。（2）按地域分工进行改革，可划分为若干个区域性集团公司，集团公司内部工业、商业并管，全国性烟草集团统一调配资源。（3）亦可采取两线混合使用的方式，即使现有的专业性集团公司和区域性集团公司进一步发展，完善壮大；同时，国家烟草专卖局升格为国务院直属局（正部级），其编制、权力及义务纳入政府序列管理，并实行公务员制度。
2.调整改革专卖管理重心和对象。我国烟草专卖制度的框架是在计划经济体制下形成的，从严格意义上说，专卖与专营是两个内容，属于两个不同的管理范畴，专卖是行政管理，专营是企业性行为，烟草专卖体制改革的重点应改革管理重心和管理对象，即以原来的重点管理流通环节，也就是工业向商业、商业向商业的流通转变到重点管理消费环节。重点管理消费环节，既可以使行业垄断性的特点得到充分体制，使专卖与专营各司其职，各负其责，避免了政企不分，同时又可管理好并充分利用好国内庞大的卷烟市场资源，防止国家财税流失。其基本思路是：（1）坚持国家烟草专卖制度不动摇，继续补充、完善和提高，逐步适应市场经济法则。（2）打破以省、地市、县区为单位设立烟草专卖局的模式，各级烟草专卖局同各级烟草公司分离，设立若干跨省烟草专卖监督机构，并设置相应的分局支局，以加大执法力度，强化市场监督管理。（3）重新界定国家级烟草专卖局职能，把专营性管理划归工商企业，把专卖性管理的重点放在消费环节和维护专营利益上。
3.推进立法，限制进口卷烟。事实上，绝大多数国家和地区在加入WTO前后都对自己的烟草行业采取了不同的保护措施。韩国已取消专卖制度，但对进口卷烟征收40%关税（韩国目前进口卷烟的大门仍然关闭），1993年以来，美国严禁联邦政府通过津贴方式去海外推销烟草，但最近北卡州正准备通过法律手段废除这一做法。以前美国还实行过“当地含量要求”，进口烟叶配额制等与WTO规则不完全一致的做法。这些情况说明，世界上没有一个国家和地区实行过完全的烟草生产、贸易的自由化，都不可能百分之百实行完全竞争的市场经济体制。因此，我们可以加大法规标准的制定力度，构筑技术型贸易壁垒，尤其在涉及健康、环保等诸多方面制定强制性标准，制定和实施对国外烟草制品有一定针对性、抑制性和限制性的有关法律、技术标准和检验制度，把未达标的产品拒于国门之外。同时要完善打击惩处走私卷烟的法律、法规，推行和推广《实施安全质量许可制度的进口商品目录》，实施国际上通用的敏感商品国内市场认证准许制度以及标识制度。当然，使用这一措施时，要尽可能避免与对方发生贸易摩擦。
4.制定配套的改革措施。为更好地完善烟草专卖制度，相关的配套改革措施要及时跟上。（1）改革目前的财税体制。税制改革与目前财政支出方式的变化，直接影响市场微观经济运行主体的投入产出收益分配，税率与税利已成为引导市场配置的主要信号，调整烟草纳税环节是解决目前地区封锁，各地盲目发展，提高行业整体竞争实力的重要手段，调整烟草纳税环节，就是变现行的卷烟生产环节征收消费税为卷烟商业批发环节征收消费税，一是可以有效遏制工业环节盲目超产、瞒产和假、私烟高税冒险；二是可以更好地与国际市场接轨；三是烟草专卖管理更有针对性。（2）要减少市场主体。目前我国烟草独立核算的工商企业利益主体共2000多家，政出多门，令出多头。国家局—省局—地市局—县区局—批发部（专卖所、烟站）各环节，领导线过长，权力分散，很难形成行业整体合力，造成监督虚幻化。因此，改革的第一步是取消县级烟草公司的独立核算的法人地位，在分公司内部真正实行统一领导，垂直管理，确保内部利益一致；第二步是通过取消分公司的独立核算地位，将卷烟、烟叶经营权收归省级公司。（3）要加快卷烟工业企业组织结构调整步伐。
（作者单位：江西省九江市烟草专卖局）
