汉元年（公元前206年）十月，刘邦率军由蓝田（今陕西蓝田西）向咸阳进军，不久驻军霸上（今陕西西安东南）。秦王子婴封好秦皇帝的玺、符、节等，乘素车、白马，以印绶系颈，在轵道（今陕西西安东）旁向刘邦投降，至此，秦朝灭亡。随后，刘邦向西进入咸阳，在诸将争先进入金帛财物府库分占财物时，萧何一人首先进入秦丞相府，收缴了图籍、文书、律令，并妥为保藏。这些书籍等记载了全国山川险要、郡县户口、民情疾苦等社会情况，萧何掌握这些资料后为此后平定天下奠定了战略基础。由于实力远逊于项羽，刘邦听从樊哙、张良建议，撤军回霸上。刘邦在霸上召集各县父老豪杰开会时宣布：父老乡亲遭受秦朝苛法残害已经很久了。我曾经和诸侯订立盟约，率先进入函谷关（今河南灵宝东南）的人就封为关中的统治者，因此理当由我统治关中。现在与各位父老约法三章，即“杀人者死，伤人及盗抵罪”。其余秦苛法一律废除，于是秦地百姓非常高兴，刘邦也因此奠定了民众基础。
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