税收管理权限在中央与地方之间的划分，不仅关系到财权财力的集中与分散程度，而且也对各级政府职能的行使产生着直接的影响。我国自1994年实行分税制以来，初步确立了中央与地方政府之间的税权划分模式，这对于理顺各级政府间的分配关系起到了积极的作用，但在税权划分的规范性和合理性等方面还存在一些问题。当前为了进一步完善我国分税制，必须理顺我国政府间的税权划分关系，以使各级政府的税收经济行为适应市场经济发展的要求。
1.影响税权划分的几个主要因素
从一国的范围来看，在中央和地方政府之间进行税权划分的目的，在于确立税收分权和集权的最佳结合点，根据各级政府的事权赋予其相应的税收权限，确保他们完全自主地提供公共服务。从国际经验看，一国税权的划分主要取决于该国的国体和政体。从集中与分散的角度来看，大致有分散型，适度集中、相对分散型和集中型这三种税收权限划分类型。各国在确立本国的政府间税权划分模式时，都是从本国的国情出发，并充分考虑到本国政治、经济条件。概括地讲，影响各国政府之间税权划分的因素主要有以下几个：
（1）经济体制及其运行机制
一国的经济体制及其运行机制是影响国家税权划分的基本因素。分析各主要国家税权划分的历史与现状，似乎可以得出这样一个结论，随着市场经济的形成和发展，法制社会的确立和法治水平的不断提高，税收权限的划分也日益得以发展。在市场经济运行过程中，政府起主导作用的国家，其税权往往集中在中央，如德国、英国和意大利等，这样有利于政府进行强有力的宏观调控。而市场机制起主导作用的国家，税权往往分散于中央和地方，如美国等，以适应自由市场经济运行的需要。经济的市场化程度越高，税权越是向着分权型发展。
（2）国家政权体制与事权分布
一国的经济体制及其运行机制在一定程度上影响着该国的政权体制与结构，而一国的政权体制与结构又在一定程度上决定着该国各级政府的事权范围与分布，从而在很大程度上决定了该国各级政府间的税权划分。如美国，典型的自由市场经济决定着该国政府很少干预经济运行，政府事权范围较狭窄，且分布在联邦政府和各级地方政府之间。因此，美国的联邦体制要求税权较大程度地分布在联邦政府和各级地方政府之间，采用“地方分权型”的税权划分模式。又如韩国，政府主导型的经济运行机制要求韩国政府对经济与社会发展承担更多的责任，因而政府事权范围较宽，要求税权集中在中央，所以韩国实行“中央集权型”的税权划分模式，以满足中央政府对宏观经济的调控要求。
（3）经济水平与财政需求
国家课税的多少，一方面取决于一国政府对资金的需求程度，另一方面也取决于该国经济水平所决定的对税收的承受能力。经济水平越高，负税能力越强，中央政府的税收越是能够得到保障，则税权越有可能在中央和地方之间进行分割，分权型的税权划分体制也才有可能实行。否则，经济水平低下，国民经济整体负税能力有限，在中央政府的财政需要都难以得到保障的情况下，税权也就只能集中在中央政府手里了。美国之所以采取分权型的税权划分模式，与美国的高经济水平和较强的负税能力有一定的内在联系。
（4）一国的法治水平、综合管理水平
一般来说，一国的市场经济越是发达，法治水平越是高，其社会综合管理水平也越高，则国民的守法自觉性也越强。在此种情况下，国家的税权才有可能向地方一级下放，并可能得到较为满意的实施。因此，国家对税权划分模式的选择，必须考虑到本国的法治水平、综合管理水平与民主制度建设进程。
2.完善现行政府间的税权划分
一方面，我国实行的是以政府为主导的社会主义市场经济，并且仍处在初级阶段，政府仍然承担着广泛的社会经济职责，迫切需要中央政府集中财力，进行有效的宏观经济调控，以实现政治经济的稳定；另一方面，由于我国幅员辽阔，地区经济发展不平衡，各地情况差别很大，也需要进行适当的分权，逐步建立完善的地方税体系。建立适宜于我国具体情况的税收权限划分模式，应该坚持责、权、利相结合的原则，维护中央财政的宏观调控能力，使税权划分与国家的政权结构相适应，又充分调动各级地方政府的积极性。因此，从总体上看，我国的税权划分宜采用“中央集权为主、地方分权为辅”的模式。为实现这一较为理想的税权划分模式，应当对我国现行的政府间税权划分从以下几个方面进行完善：
（1）清理同宪法相抵触的税权划分的规定
我国已把依法治国，建设社会主义法治国家列入宪法，这将对我国的民主与法制建设产生深远的影响。建设社会主义法治国家，应首先从国家机关的立法规范化做起。过去由于政治、经济和历史的原因，我国在税权划分方面制定的一些带有法律性质的规定，却同宪法精神相抵触。1977年国务院发布的《关于税收管理体制的规定》规定：“凡属国家税收政策的改变，税法的颁布和实施，税种的开征和停征，税目的增减和税率的调整，都由国务院统一规定。”《中国中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》规定：“中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央。”中央税和全国统一实行的地方税立法权也要集中由中央规定。按照宪法规定，全国人大及其常委会“行使国家立法权”。这里由国务院规定立法权事项，显然不妥。根据以上情况，我们建议对税权划分方面的有关规定加以清理，凡同宪法相抵触的，应予以废止。
同时，考虑到当前在税收立法权方面，既存在中央集权过多问题，也存在地方滥用权力问题（如有些地方巧立名目乱收费和征集各种“基金”，侵蚀中央税基），如果地方的税权扩大后，有些地方还可能会利用这些权利搞地方保护主义，影响社会主义市场经济的健康发展，因此，建议宪法应对各级立法机构的税收立法权限和原则加以规定。
（2）赋予地方政府具有一定的税收立法权
税权划分的核心问题是对地方税税种的立法权是否应该下放的问题。答案应是肯定的。其一，赋予地方适度的税权，有利于促使地方因地制宜地积极采取某些税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况，促进地方经济、文化教育和公共事业的发展，也有助于中央主管部门集中精力，做好宏观调控工作。其二，赋予地方适度的税权是有效地实现地方政府职能的必要条件。地方政府贴近居民，担负着直接为居民提供公共产品和服务、稳定社会和调控经济的重要职责，赋予地方相应的财力和税权，并加以引导和监督，将有利于地方政权建设，完善国家宏观调控体系。其三，适度分权有利于增强税收法律的适应性。有些小税种在全国范围内没有普遍开征的意义，而在部分地区还有一定的税源，因此，适当地给地方下放一些税收的立法权，既有利于地方因地制宜地开辟新税源，又有利于解决全国统一立法难以适应地方实际情况的矛盾。
税法规范可分为税收基本法、税收实体法、税收程序法和税收诉讼法四大类。参照许多国家的通行做法，并结合我国实际，我国的税收基本法和税收征管程序综合立法应是中央专属立法，至于税收实体法及税种具体征纳程序法，则可以视情况确定或由中央专属立法，或由地方与中央共享，甚至由地方独享立法权。按照上述思路，我们认为，除了可将那些为保证全国政令和税收政策统一、维护全国统一市场和公平竞争的地方税的税收立法权集中在中央外，可将其余地方税税种的税收立法权限做如下划分：
①对于全国统一开征、税源较为普遍、税基不易产生地区之间转移，且对宏观经济影响较小但对本地区经济影响较大的税种，以及涉及维护地方基础设施的税种，如城镇土地使用税、耕地占用税、房地产税、车船使用税等，中央只负责制定这些税种的基本税法，其实施办法、政策解释、税目税率调整、税收减免及征收管理等权限可赋予地方，从而便于地方政府按照国家的宏观政策，利用财权，调整本地区的经济结构，平衡地区差别，提高经济水平，增强经济发展后劲。
②对于全国统一开征、且对宏观经济影响较大的地方税，如营业税等，由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和征收管理权下放给地方，这样既保证税法的全国统一，又适当照顾了地方特点。另外，可以考虑赋予地方政府选择个人所得税附加税率的自主权。税基由中央政府制定，省和省以下地方政府有征收附加税的权力，这样可以随着经济发展及收入分配政策的调整，为地方筹资创造更广泛的税收空间。同时允许省和省以下地方政府有自由制定使用者收费水平的权力，地方政府可以对其提供的公共服务予以定价，这样既可以弥补提供服务的成本，又能保证使用者收费收入成为地方政府的重要收入来源。此外，当确立了地方政府征收个人所得税和使用者收费的权力后，应逐步淘汰建立在收入来源地原则上的分税制。
③对于全国不统一开征、税源零星分散、纳税环节不易掌握、征收成本大、具有明显地域特点的地方税，其立法权、政策解释权、征收管理权应全部划归地方，如屠宰税、筵席税等。这既不影响统一税收政策的贯彻执行，又拓宽了地方的理财领域，有利于调动地方政府扩大和涵养税源、培植财力的积极性。
④地方政府还可以结合当地经济资源优势和社会发展状况，对具有地方性特点的税源开征新的税种，并制定具体征税办法，以地方税收法规的形式发布实施，并报全国人大常委会备案。为规范管理，必须建立健全税收立法审批制度，监督、引导地方税收立法，形成以中央税收立法为主、地方税收立法为辅的税收立法格局。
（3）合理划分税收征收管理权限
目前，由于税收征管职责权限划分不够清晰、具体，国税、地税机关在税收征管方面产生很多摩擦，既影响税务机关的形象，也损失税务征管的效率和质量。因此，合理划分税收征收管理权限，应该做到以下两点：
首先，必须明确国税、地税的税收征收管理权限，建立统一领导、相互独立、各具特点的国税、地税两套征管机构，在国税、地税部门的执法权限内，严格遵守各征各税、收入归属与征收管理相一致的原则。在税收管辖权方面，应通过法律确立国税与地税机关明确的权限范围，使国税机关与地税机关在税收管辖权方面相互协调。分清国税、地税的职责，明确哪些工作应该由哪个税务机关负责，哪些权限由哪个税务机关行使；对一些共享税宜确定由国税机关征收，对一些随国税附征的地方税和收费应该明确由国税代征，减少企业不必要地重复负担。在税收检查权方面，国税、地税机关在行使税收检查权时要严格依照法定程序，在其法定职责范围内对纳税人进行税收稽查，不得超越职权或相互推诿。
其次，为了提高征管效率、减少征管漏洞，国税、地税机关在税收行政权划分清晰的基础上，也必须加强合作。例如，建立联合办公日制度，定期研究和处理对共同纳税人的征管问题；建立信息传递交流制度，充分利用计算机网络，建立健全信息交流程序，实现两部门信息资源及时、完整、规范、科学地共享；建立交流纳税人检查联系制度，对共同纳税人的稽查结果要及时通报，对重大的稽查案件和稽查行为可以统一入场、同步稽查，以提高稽查效率，降低稽查成本；对各种税收违法犯罪案件的查处，双方应该在适用政策、办案程序等方面进行协调配合，提高行政执法的水平；有条件的地方应该尽早合并征管大厅，减少纳税人事务，节约办税成本，从长远的眼光来看，国税、地税机关征管点的合并是势在必行的正确方向；建立共同的税法宣传组织工作机构，以维护税法的统一性，提高宣传、教育的声势和力度。
第七章 完善政府间的转移支付制度
