税制作为一个国家税收法规、税收体制和税收征收管理制度的总称，是国家财政经济制度的重要组成部分。我国现行税制基本上是在1994年税制改革后形成的。通过改革建立了适应社会主义市场经济需要的税制框架，对调节经济运行，保证国民收入增长，促进经济持续、快速、健康发展，发挥了重大作用。10多年后，国内外形势已经发生了很大变化。社会主义市场经济体制初步建立，一个以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度已经确立；经济由投资过热、通货膨胀、供给不足变为通货紧缩和供给相对过剩；特别是我国已成为WTO成员国。针对现行税制中存在的诸如税费负担重、税负不公、税制结构不合理、税制复杂等问题，党的十六届三中全会提出“简税制，宽税基，低税率，严征管”的原则和分步稳妥地推进税制改革。
1.完善增值税
增值税最早于20世纪50年代由法国创建并实践。增值税是以商品生产流通和劳务服务各个环节的增值额为征税对象的一种流转税。所谓“增值额”理论上是指纳税人在生产经营活动中所创造的新增价值，即从商品总值中扣除生产经营中消耗掉的生产资料的价值后的余额。按照增值额内容的不同，增值税可以分为生产型增值税、收入型增值税和消费型增值税三种。从财政收入角度看，在税率相同的情况下，生产型增值税收入最多，消费型增值税收入最少。从鼓励投资的角度看，消费型增值税效果最好，生产型增值税效果最差。从便于征管角度看，收入型增值税效果最差。目前已实行增值税的120多个国家中，90%以上的国家都实行消费型增值税，只有中国、印度尼西亚、摩洛哥等少数几个国家实行生产型增值税。
当前增值税改革迫切需要解决的三个问题是：
（1）改抑制投资的生产型增值税为鼓励投资的消费型增值税
1994年实施新的增值税时，由于当时治理通货膨胀、控制投资规模的宏观政策要求，加上为了保证财政收入，采取了生产型增值税，对企业购进固定资产所纳税款不予抵扣。但自从20世纪90年代末以来，中国所面临的经济形势发生了很大的变化，我国已经从过去的资源约束型经济转为需求约束型经济。消除增值税抑制投资的弊病，将增值税由生产型转为允许扣除新增固定资产投资中所含的税款，即通称的“消费型增值税”，已迫在眉睫。
一般来说，增值税转型可以采取两种不同的方法：一是在增值税转型时，维持原来的税负水平；二是在增值税转型之后，再相应提高增值税税率。不管采取哪一种方法，都会遇到一定的困难：采取前一种方法，国家财政收入会相应减少，在3年～5年内对财政收入冲击较大；采取后一种方法，短期内对纳税人冲击较大。当然，从长远看，由于征纳税机制有了改变，转型是有利于纳税人的生产经营活动的，不利影响也会逐渐缩小。因此，不管采取什么方法，都需要兼顾财政和纳税人的承受能力，这些承受能力又包括短期和长期两个层次，其判断标准是不能造成经济和社会的波动。
为了兼顾政府和纳税人的承受能力，在确定增值税转型的具体方案和步骤时，可以有不同的选择：
方案一：只允许部分税款在销项税款中予以抵扣，同时不调整增值税税率。这种方法对税收收入有一定影响，但不大，关键是看允许扣除的范围有多大。如果只允许扣除购进设备所含税款的部分，据估算对当年财政收入的影响在350亿～400亿元之间，这种方案的有利面是企业的税负有所降低，不利面是改革不彻底。
方案二：分期分批地有选择地予以抵扣。其中，对于期初购进固定资产的部分，原则上不予考虑，对于新增固定资产，可以根据国家产业政策的导向，对如高新技术产业、能源、电力产业等，先期实行消费型增值税。对于其他一般产业，分批实行消费型增值税，同时，分步提高进项税款的抵扣比例，建议用5年左右的时间来推进增值税的转型。具体计划是：第1年～第2年允许从销项税款中抵扣当期固定资产进项税款的75%，从第5年起可以全部抵扣当期固定资产进项税款。
方案三：一次性全面转型增值税，不分行业，不留尾巴。全面实行消费型增值税，允许纳税人本期购进固定资产所含税款全部在销项税款中予以抵扣。具体又可采取两种办法：一是全面转型的同时，对现行的增值税税率不做调整，由此所产生的收入损失完全由政府财政承担。二是在增值税转型的同时，适当提高增值税税率1个或2个百分点，由此所产生的收入损失由财政和纳税人共同承担，但主要由政府承担。
相比而言，方案三最为理想，能够较为彻底地解决现行增值税中所存在的一系列问题，其不足之处是财政压力太大。一般认为，从2004年起实施增值税转型，并分两步实施：先在产业政策鼓励的行业实施增值税转型，所用时间为两年，然后再推行到所有增值税的纳税人，所用时间为三年；同时，不提高增值税税率。这样，既实现了增值税的转型，又考虑了财政的承受能力，应该是一个现实可行的方案。
（2）适当扩大增值税范围，尽可能保持增值税征收链条的完整
另外，我国目前增值税的征收范围仅局限在销售货物（不动产除外）、进口货物和提供加工、修理修配等劳务项目。交通运输业、建筑业、金融保险业、邮电通信业、文化体育业、娱乐业、服务业、转让无形资产、销售不动产等行业仍征收营业税，没有纳入增值税的范围。由于增值税征税范围的局限，产生了如下一些问题：一是重复课税的问题在一些行业日益明显。例如，建筑行业和不动产销售行业，由于没有实行增值税，前一环节已征的增值税不能抵扣，抑制了投资。二是交通运输业目前按3%征收营业税，没有纳入增值税的课征范围，由于此项税收得不到抵扣，增加了增值税纳税人的负担，为了解决这个矛盾，又特殊规定，纳税人取得的运输发票可以抵扣7%的增值税。这实际上是形成了不按增值税征税、却按增值税抵扣的问题。这种做法既减少了财政收入，又致使增值税的抵扣链条脱节，不利于增值税的管理。
为刺激投资和需求，有利于增值税链条的完整，应将交通运输业、建筑业和销售不动产等纳入增值税的课征范围，并与增值税转型一并进行，将这些行业纳入增值税的征收范围。但是，也不必将现行征收营业税的行业全面改征增值税。目前，课征营业税的行业，有些已经形成了专业化行业，如金融保险业；有些基本是直接面向最终消费者的行业，如文化体育业、娱乐业、服务业等，这些行业与现行属于增值税征收范围的各个行业，在税收上前后关联不密切，税收抵扣关系不大，重复课税的矛盾不突出，对整个社会化生产不会产生大的影响。如果要将这些行业全都改为增值税，必然会引起税收负担的全面调整，会带来新的矛盾。从世界上实行增值税的国家和地区来看，不少国家和地区也并没有将所有行业都纳入增值税的征收范围。因而，处理这个问题，应当结合我国的实际情况来进行，目前和今后相当长时间内都没有必要将这些行业纳入增值税的课征范围。
（3）完善增值税小规模纳税人管理
在增值税征管上，建议实行“抓大放小”的方针。考虑到目前我国的征管力量和征管水平，应当把征管的注意力放在大中型企业上，对小规模纳税人可以放开一些，手续从简，税负从轻。一是合理界定小规模纳税人的标准，降低一般纳税人“门槛”，对从事生产加工和经营生产资料的纳税人，核定为增值税一般纳税人。二是合理确定小规模纳税人的税负水平，将现行工业、商业小规模纳税人的征收税率分别降低为3%和2%。三是放宽对小规模纳税人开具增值税专用发票的限制，允许其按17%或13%的税率计算销项税额开具发票，并由下一环节进行抵扣。
2.改革企业所得税与个人所得税
在新的经济形势下，所得税制存在的问题已到了非解决不可的时候。一是内外两套企业所得税制长期并存，成本列支不一致，对外资企业优惠过宽。我国加入WTO后，对内资企业的关税保护将逐渐不复存在，如不统一内外两套企业所得税制，不利于内资企业的发展，也不利于国有企业改革的深化。二是两套税制合并前，内外资企业之间实际税负相差较大，国有大中型企业所得税负担相对过重。据调查，外资企业的实际税负在11%左右，内资企业的实际税负在22%左右。这种一轻一重的局面，不利于公平税负、平等竞争。三是企业所得税和个人所得税不配套，对纳税人的界定不够科学、清晰，容易造成调节上的空当和管理上的漏洞，而且存在重复征税的问题。
为适应我国加入WTO的需要，增强企业活力，促进国有企业改革，强化所得税管理，应在统一内外资企业所得税的基础上尽快建立规范的法人所得税制度，完善个人所得税，形成法人所得税与个人所得税协调配合的所得税制结构。
（1）在统一内外资企业所得税的基础上，建立法人所得税制度
现行企业所得税是在传统计划经济体制下形成的，以行政隶属关系和所有制性质界定纳税人的身份，同个人所得税之间交叉错位，影响了企业所得税和个人所得税收入与调节作用的充分发挥。在建立现代企业制度、发展市场经济的形势下，企业所得税演进为法人所得税是必然趋势。从社会环境看，市场经济的发展，要求所得税制更加公平、更加法制化，我国企业改革和法制建设的进程特别是公司法、合伙企业法和个人独资企业法的实施，为建立法人所得税提供了可能。从税制本身讲，从法人的角度实现纳税人的统一，可以为各种所有制形式的企业创造公平的纳税环境，并有利于与个人所得税相衔接，实现所得税对全部社会经济活动的覆盖，规范国家与企业的分配关系，简化税制。在统一内外资企业所得税基础上，建立法人所得税，要解决好如下几个问题：
①科学、清晰地界定法人所得税的纳税人
法人所得税纳税人的确定，应以民法通则等有关法律中关于民事法律主体的规定为依据，并兼用注册登记标准和住所标准，认定居民法人和非居民法人。按中国法律成立和住所设在中国境内的法人，为中国居民法人，对其来自境内外全部所得课税；否则，为中国非居民法人，仅对其来自中国境内所得课税。以法人作为界定纳税人的标准，可以涵盖现行企业所得税中所有具有法人资格的纳税人，对不具有法人资格的现行企业所得税纳税人，用个人所得税来进行调节，这样就可以堵塞税收上的漏洞。
②统一规范法人所得税税基
长期以来，应纳税所得额的计算，一直对财务制度有很强的依附性。1994年税制改革后，虽然在税法上改变了这种从属关系，但在许多具体问题上两者还未完全脱钩，税基确定比较混乱。在建立现代企业制度的情况下，解决这一问题的条件已经成熟，制定合理的计税成本方法，是保证所得税税基不受侵蚀的基本条件。
③计税成本的确定，应充分体现纳税人的劳动补偿、资本补偿、技术补偿和风险补偿
随着现代企业制度的逐步建立，应允许纳税人在税前据实列支工资性支出，取消计税工资的规定，对个人的工资性收入用个人所得税加以调节。规范折旧方法，提高直线折旧法的折旧率，对技术更新速度快、需要鼓励发展的行业，实行加速折旧。对研究开发费用在税前列支上给予优惠。
④确定合理的税收负担
考虑到我国实际税负的现实情况和世界各国降低税率的趋势，法人所得税税率宜定在25%，实行比例税率。这样，国有大中型企业的实际负担将有所降低，有利于增强内资企业的竞争力；有些外商投资企业的负担会有所提高，但可以考虑结合优惠政策的调整，适当采取一定时期的过渡措施，对吸引外资影响不大。从总体上看，所得税税负降低后，有利于促进投资，税收收入不仅不会减少，还会增加。
⑤清理整顿税收优惠政策
将按照纳税人所有制性质、所在地区为主的优惠办法改为以产业政策和地区优惠相结合、以产业为主的优惠办法，按照产业和科技含量的不同给予优惠。优惠形式上改变单一的直接减免税办法，采取以投资抵免、税前列支、加速折旧等间接优惠方式，以鼓励投资。为配合实施西部大开发战略，对向中西部地区的投资，制定更加优惠的税收政策。为平稳过渡，对外商投资企业以前承诺的优惠措施，可在一定时期内实行超税负返还的政策。
（2）与法人所得税协调配合，完善个人所得税
随着社会主义市场经济体制的建立，出现了以按劳分配为主多种分配方式并存、民间投资特别是个人投资占社会总投资比重逐渐增加的状况，所有这些都要求加大所得税调节的广度和深度，将一切有经营所得的自然人和法人一律纳入所得税的课征范围，以规范税制，为多种所有制经济的发展创造公平竞争环境，同时也可以扩大税基，理顺分配关系，增加税收收入，提高所得税在税收总收入中的比重。在这种情况下，必须统筹考虑个人所得税同法人所得税衔接的问题，建立两税协调配合的所得税制结构。按照上述要求，完善个人所得税需要解决以下几个问题：
①扩大个人所得税的税基
除法人所得税纳税人以外的所有民事法律主体，均应纳入个人所得税的调节范围。改变分项列举征税的办法，征收范围采取反列举的办法，除税法规定的免税项目外，纳税人的一切所得均应缴纳个人所得税，免税项目也要从严规定。
②实行综合与分类相结合、以分类为主的税制
实行综合的项目开始不宜过多，可以逐步扩大，并实行严格的源泉扣缴制度，凡能扣缴的都应扣缴。另外，把应收的税款收上来。
③缩小扣除范围
除个人基本生活费扣除（含赡养费用）、生产成本费用及税法特许扣除的项目外，其他项目不再规定扣除额。凡支付给个人所得的，一律采用源泉控制的办法，全额计算扣缴。
④降低税率
个人所得税总体负担水平应与法人所得税相衔接。工资、薪金所得及特殊规定的所得仍采用超额累进税率，降低最高边际税率，拉大级距；经营所得采用25%的比例税率，与法人所得税基本一致，其他项目的所得分别适用最高不超过20%的比例税率。
⑤消除两税之间的双重课税
个人从企业税后分得的利润、红利和股息所得，应予以免征个人所得税。
3.加快“费改税”步伐
我国的收费规模很大、很不规范，而且政府级次越低，往往收费项目越多、越乱，已到了非改不可的地步。为理顺收入分配格局，规范政府收入形式，减少腐败的孳生和对税基的侵蚀，应在优化税制的前提下，逐步以税收形式替代原来政府与部门大部分合理的行政性收费。收费项目与现有税种的税基相同的，并入现有税种；收费项目与现有税种不同的，适当开征新税种，但新开征税种不宜过多。应注意在步骤上循序渐进、衔接照应，不必强求一步到位。
同时，“费改税”也不应孤立地进行，应与建立规范的地方税体系结合起来进行。实行“费改税”，大部分的收费项目和收入，都可改为地方税。例如，可将矿产资源补偿费、勘察费、水资源费等纳入资源税的征收范围，将交通运输、城建、工商行政管理等部门必须保留的各项收费、基金等，并入城市维护建设税统一征收。随着条件的日益成熟，还应适时出台新的地方税税种，如环境保护税、遗产税和赠与税、社会保障税、燃油税等。因此，“费改税”能否成功，将直接关系到地方税体系建设的规范化程度和进程。
落实税费归位，一方面将部分征收工作集中于税务部门，有利于减少征收成本；另一方面，改随意性较强的收费为规范化的收税，也有利于减轻企业和农民的负担，治理“乱收费，乱摊派，乱罚款”的现象，理顺国家、企业、个人之间的分配关系，加强财政监督，促进廉政建设。
4.加快税收法制建设步伐，提高税收立法级次，增强税法透明度
改革开放以来，我国对法制建设相当重视，无论是立法的程序还是法律的覆盖面都有了极大的发展。但是对于税收而言，法制建设还存在薄弱环节，最突出的表现是法律的级次不高，法律少而法规多。我国现行税法体系主要有三个层次构成：一是全国人大及其常委会制定的税收法律，现只有少数几部税收法律属于此列：包括《中华人民共和国个人所得税法》和《中华人民共和国税收征收管理法》等。二是国务院制定颁布的税收行政法规。现行大多数税种的基本法规都是由国务院颁布实施的，一般是以“暂行条例”的形式颁布。三是国务院有关部委制定颁发的税收规范性文件，包括以财政部、国家税务总局、国家海关总署等部门规章的形式颁发的文件。我国现行的大量税收政策甚至于很重要的税收政策如各税种条例的实施细则等，都是以部门规章或税收规范性文件形式颁布的。
这还不包括省级地方政府在权限范围之内颁布的一些地方性文件规定。总体而言，税收立法层次较低，特别是属于第三个层次的大量规范性文件和内部规定的存在，降低了税法的权威性，也蕴藏着随意变动的可能性，使税收法规及其政策规定缺乏透明度、稳定性以及可预见性，影响了法律的公平和公正，同时还为腐败现象的孳生提供了温床。特别是一些地方存在的超越权限制定税收政策法规的问题，既违背了税法的统一性原则，又影响了税法的透明度，往往给人以我国税法弹性很大的错觉。
为了尽快改变这种状况，需要加快税收法制建设步伐，提高税收立法级次，加快制定税收法律的步伐，将主要税种由国务院颁布的“暂行条例”上升为经全国人大及其常委会批准通过的法律。同时，加快制定税收基本法的步伐，更好地规范税收事项。为防止加入WTO后由于地方擅自制定的税收政策违反国家的统一税法，而导致不必要的贸易争端，要对地方政府制定的税收政策进行一次全面彻底的清理。同时，按合理分权原则，对税收管理权作适当调整，赋予地方必要的税收管理权。按立法规定，税收规章的制定程序和形式，要建立税法公示制度，以确保税法的规范性和公开性。
